Структура види і рівні державної служби. Поняття, цілі і функції державної служби. Федералізм, що забезпечує єдність системи держслужби і дотримання конституційного розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами го
система державної служби Російської Федерації.
Види структур державної служби
Поняття, цілі і функції державної служби
Дьомін А.А. Державна служба, 2007
В.Д. Громадян Державна цивільна служба 2009
Д.Н. Бахрах Державна служба Росії, 2007
С.Г. Кисельов Державна цивільна служба, 2008
фахівці державного управління стверджують, що державні службовці, з'являються на стадії цивілізації, коли формою організації суспільства стає держава. Державна служба з'явилася разом з появою держави, як зовнішній прояв державної форми організації суспільного життя. Поява ж законодавства про державну службу пов'язують тільки з капіталістичної і подальшими стадіями розвитку людства. Своєю появою фахівці державного управління, державні службовці формують новий клас інтелігенцію.
Державна служба в РФ створена відповідно до положень Конституції РФ про здійснення влади народу безпосередньо, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування.
Згідно ст.1 ФЗ від 27 травня 2003 р №58 - ФЗ «Про систему державної служби РФ» державна служба - професійна службова діяльність громадян РФ щодо забезпечення виконання повноважень:
1) Російської Федерації;
2) федеральних органів державної влади, інших федеральних державних органів;
3) суб'єктів РФ;
4) органів державної влади суб'єктів РФ, інших державних органів суб'єктів РФ;
5) осіб, що заміщають посади, встановлювані Конституцією РФ, федеральними законами для безпосереднього виконання повноважень федеральних державних органів - це так звані « державні посади РФ ». Наприклад до державних посад РФ згідно з Конституцією РФ віднесені наступні: Президент РФ, Голова ГД і СФ, їх заступники, федеральний міністр, суддя Конституційного суду, Генеральний прокурор, голова ЦБ, Повноважний представник Президента РФ і ін. Всі ці посади не належать до державної служби , тобто займають їх особи не мають статусу державного службовця.
6) осіб, що заміщають посади, встановлюються конституціями, статутами, законами суб'єктів РФ для безпосереднього виконання повноважень державних органів суб'єктів РФ - це так звані «державні посади суб'єктів РФ».
А.Ф.Ноздрачев визначає державну службу як встановлений державою, нормативно виражений і легітимний, визнаний громадянами юридичний інститут практичного здійснення державної влади і повсякденного застосування законодавства в масштабі всього суспільства і реального часу. [Ноздрачев А.Ф. Державна служба: Підручник для підготовки державних службовців. М .: Статут, 1999, стор. 14.].
Особливості системи федеральної державної служби:
1) має координаційний характер - державна служба усіх трьох гілок федеральної влади взаємодіють на принципі узгодження спільних дій);
2) має нормативний характер - регулювання державної служби ведеться за допомогою Конституції РФ, ФЗ, Указами Президента РФ, підзаконними нормативними актами.
Основна мета державної служби - служіння державі і суспільству.
Цілі державної служби можна класифікувати за такими ознаками.
1.Соціально:
а) виконання і забезпечення повноважень держави та її органів;
б) рішення загальнодержавних задач управління;
в) виконання публічних справ;
г) практичне здійснення функції держави;
д) створення умов для зв'язку державного апарату з народом.
2. Економічні:
а) підвищення ефективності державного регулювання економіки;
б) здійснення від імені держави управління державною власністю;
в) підтримка підприємництва;
г) забезпечення фінансування витрат на державну службу;
д) зниження витрат на утримання державного апарату.
3. Державно-політичні:
а) зміцнення правової соціальної держави;
б) організаційно-технічне забезпечення органів державної влади;
в) створення умов для зв'язку державного апарату з населенням;
г) виконання конституційних вимог про державну підтримку соціальної сфери;
д) забезпечення добробуту суспільства.
4. Організаційні:
а) забезпечення повноважень державних органів;
б) приведення структури державного апарату відповідно до завдань державної служби;
в) вдосконалення норм, стандартів, правил регулювання складу державного апарату, просування по службі.
5. Правові:
а) реалізація державними службовцями законодавства країни;
б) розробка спеціалізованого законодавства про державну службу;
в) забезпечення дотримання законодавства країни;
г) створення правових умов для нормального функціонування державного апарату.
Виділяють наступні загальні функції державної служби.
1. Правозастосовна функція, передбачає реалізацію норм Конституції РФ, законів та інших НПА.
2. Нормотворча функція, полягає в наділенні державних службовців повноваженнями в розробці і прийнятті управлінських рішень.
3. Правозахисна функція, виражається в забезпеченні прав і свобод громадян.
4. Регулятивна функція, полягає в забезпеченні збалансованості інтересів держави і суспільства.
5. Організаційна функція, пов'язана із забезпеченням координації і впорядкованості діяльності державних органів.
Під структурою державної служби слід розуміти сукупність стійких зв'язків, що забезпечують цілісність і тотожність державної служби самої себе, т. Е. Збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах.
Виходячи з основ теорії організації структуру державної служби можна класифікувати за такими підставами:
1. За особливостями розподілу державної служби:
а) функціональна структура передбачає поділ державної служби на окремі елементи, кожний з яких має конкретне завдання і обов'язки; формування організаційних і процесуальних основ діяльності державного апарату, побудова та правове опис ієрархії посад, виявлення, оцінку, стимулювання і відповідальність відповідних працівників.
б) дивізіональна структура - розподіл організації державної служби відбувається за видами послуг, групам клієнтам або географічними регіонами. Ця структура має перспективу в зв'язку з посиленням ролі державної служби як соціального інституту.
2. За розподілом обов'язків між структурними елементами державної служби:
а) механістичні структури характеризуються наявністю безлічі дрібних підрозділів, кожне з яких вирішує свою задачу. Права і обов'язки державних службовців при цьому точно визначені, їх діяльність регламентується інструкціями і рішеннями керівництва;
б) органічні структури формуються тоді, коли нестабільні умови і непередбачуваність ситуації спонукає кожен підрозділ діяти виходячи не з інструкції та посадових обов'язків, а завдань державної служби в цілому (гнучка структура).
3. За диференціації державної служби:
а) вертикальна структура. З нею пов'язана диференціація державної служби за рівнями: федеральному і регіональному. Особливістю їх співпідпорядкованості і ієрархії є те, що суб'єкти Федерації самостійні у формуванні своєї державної служби (закон Кіровської області від 02.03.2005 №314 - ЗО). Тому федеральна державна служба може впливати на службу суб'єктів Федерації лише побічно, через відповідні НПА, які є обов'язковими для органів влади і управління суб'єктів Федерації, а тим самим і для їх державної служби.
б) горизонтальна структура відображає взаємозв'язок елементів державної служби по її видам, не підпорядкованих один одному.
Система державної служби включає в себе види і рівні державної служби.
Відповідно до ст. 2 ФЗ № 58 «Про систему державної служби РФ» до видів держслужби віднесені: 1) державна цивільна служба; 2) військова служба; 3) правоохоронна служба. При цьому якщо державна цивільна служба підрозділяється на два рівні: федеральну державну службу і державну цивільну службу суб'єкта РФ, то військова і правоохоронна служби є видами лише федеральної державної служби.
Державна цивільна службає вид державної служби, професійна службова діяльність громадян на посадах цивільної державної служби, що забезпечують виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів Федерації, а також осіб, що заміщають державні посади РФ і суб'єктів Федерації.
Федеральна державна цивільна служба являє собою професійну службову діяльність громадян на посадах федеральної цивільної держслужби по забезпеченню виконання повноважень федеральних державних органів та осіб, що заміщають державні посади РФ.
Державна цивільна служба суб'єкта РФ є професійна службова діяльність громадян на посадах цивільної держслужби суб'єкта РФ щодо забезпечення виконання повноважень суб'єкта РФ, а також повноважень держорганів суб'єкта РФ і осіб, що заміщають державні посади суб'єкта РФ.
Військова служба являє собою вид федеральної державної служби, професійну службову діяльність громадян на військових посадах у Збройних Силах РФ, інших військах, військових (спеціальних_ формуваннях і органах, що здійснюють функції щодо забезпечення оборони і безпеки держави.
правоохоронна служба являє собою вид федеральної державної служби, професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах, службах та установах, які здійснюють функції по забезпеченню безпеки, законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина.
Між видами державної служби організовується взаємозв'язок. Вона забезпечується на основі єдності системи держслужби РФ і принципів її побудови та функціонування. Ці принципи мають конституційно-правовий характер, що забезпечує їх обов'язковість і дотримання в процесі правового регулювання всіх видів держслужби.
Базовим законом для державної цивільної служби є ФЗ №79 від 27.07. 2004 «Про державну цивільну службу РФ». Закон встановлює 8 принципів організації і функціонування державної цивільної служби:
1) Пріоритет прав і свобод людини і громадянина. Даний принцип випливає з ст. 2 і 18 Конституції РФ, в яких людина, її права і свободи визначені як найвища цінність. Обов'язком держави і всіх держслужбовців є визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина.
2) Єдність правових та організаційних основ федеральної цивільної служби та цивільної служби суб'єктів РФ. Принцип випливає з федеративного устрою РФ, заснованого на державній цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами влади РФ і її суб'єктів, що закріплено в ст. 5 Конституції РФ.
3) Рівний доступ громадян, володіють державною мовою РФ, до громадянської службі та рівні умови її проходження незалежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями цивільного службовця.
4) Професіоналізм і компетентність цивільних службовців. На реалізацію даного принципу спрямована не тільки система відбору кандидатів на держслужбу, а й система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації держслужбовців, а також стимулювання їх прагнення до досягнення максимально високого рівня своєї професійної діяльності.
5) Стабільність цивільної служби. Принцип стабільності і стійкості життєво необхідний для збереження і зміцнення кадрів держслужбовців. Вони повинні бути забезпечені необхідними гарантіями від довільних або непередбачуваних дій, які зачіпають їх професійне становище, кар'єру, соціальний статус і матеріальне забезпечення.
6) Доступність інформації про цивільну службу. Даний принцип випливає з ст. 24 Конституції РФ, згідно з якою органи державного управління та органи місцевого самоврядування зобов'язані забезпечити кожному громадянину можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають його права і свободи. Одночасно на державну цивільну службу діють певні обмеження, пов'язані зі збереженням державної таємниці та нерозголошенням службової інформації. Тому на практиці цивільної служби діє поєднання гласності та конфіденційності, що не завжди сприяє необхідної обізнаності громадян.
7) Взаємодія з громадськими об'єднаннями та громадянами. Цивільні службовці незалежні від політичних та інших громадських об'єднань. У той же час вони повинні забезпечувати вільну діяльність всіх релігійних об'єднань.
8) Захищеність цивільних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність. Відповідно до ст. 14 ФЗ № 79 закріплює захист відомостей про громадянське службовця, а також державний захист його життя і здоров'я, життя і здоров'я членів його сім'ї, а також належного йому майна.
Соціальною системою (гр. Sistema - ціле, складене з частин) називається цілісне взаємодія соціальних спільнот, що обумовлюється будь-яким інтеграційним якістю. Вона характеризується наступними ознаками:
1) Цілісністю, тобто принципової незвідністю властивостей системи до суми властивостей складових її елементів і не виводиться з останніх властивостей цілого;
2) взаємозалежністю кожного властивості від його місця всередині цілого, система формує і проявляє свої властивості в процесі взаємодії із середовищем;
3) структурностью, обумовленістю поведінки системи не стільки поведінкою її окремих елементів, скільки властивостями всіх її елементів в сукупності;
4) ієрархічністю кожен елемент системи направляється інтегративним якістю, що і робить взаємодію цих елементів системним.
Державна цивільна служба підрозділяється на федеральну цивільну службу і громадянську службу суб'єктів РФ. Правове регулювання та організація федеральної державної служби знаходяться у веденні Російської Федерації. Правове регулювання цивільної служби суб'єктів РФ перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів РФ, а її організація - у веденні суб'єктів Росії.
Військова служба є інший вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на військових посадах у Збройних силах Російської Федерації, інших військах, військових (спеціальних) формуваннях та органів, які здійснюють функції щодо забезпечення оборони і безпеки держави. Таким громадянам присвоюються військові звання.
Правоохоронна служба - це теж вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в г дарчих органах, службах та установах, які здійснюють функції по забезпеченню безпеки, законності і правопорядку, по боротьби злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина. Таким громадянам присвоюються спеціальні звання і класні чини.
Система управління цивільною службою створюється на федеральному рівні і на рівні суб'єктів РФ. Відповідно до закону це робиться з метою координації діяльності державних органів при вирішенні питань вступу на державну службу, формування кадрового резерву, проходження та припинення державної служби, ведення зведеного реєстру державних службовців Російської Федерації, використання кадрового резерву для заміщення посад державної служби, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та стажування державних службовців, а також з метою здійснення позавідомчого контролю за з облюденіем в державних органах законів, інших нормативних правових актів Російської Федерації, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ про державну (цивільну) службу.
Для того щоб ці дві системи (федеральна і суб'єктів РФ) діяли в одному напрямку - в плані зміцнення федеративних відносин і посилення російської держави, Необхідні, мабуть, нові закони.
Громадянська служба крім функцій з обслуговування держави покликана здійснювати і соціальні функції. До них відносяться розробка проектів і реальну участь у вирішенні проблем відтворення соціальних ресурсів, забезпечення стабільності суспільної системи, зниження соціальної напруженості, підвищення рівня і якості життя людей і т.д.
Перерахуємо особливості системи федеральної цивільної служби. По-перше, вона має не субординаційних, а координаційний характер. Цивільні служби всіх трьох гілок федеральної влада не підпорядковані, а взаємодіють на принципах конвенціоналізму.
Розташовуючись по федеральній горизонталі, вони узгоджують свої дії один з одним при підготовці законів і загальних нормативних актів, при вирішенні спільних службових завдань.
По-друге, дана система регулюється нормативними правовими актами. Основний і визначальною формою координації в системі федеральної цивільної служби є управління за допомогою різних державних норм - законів, указів, спільних постанов, загальних процедур і т.д. Саме ці узгоджені між гілками влади закони, укази, постанови, процедури регламентують їх права і обов'язки, забезпечують необхідні заборони і противаги у взаєминах один з одним. Вироблення і прийняття таких нормативних актів - одна з найактуальніших завдань усіх гілок федеральної державної влади.
З організаційного боку федеральна громадянська служба виступає як адміністративно-управлінська система, яка об'єднує апарати трьох гілок федеральної державної влади. До її складу входять цивільні служби двох палат Федеральних Зборів, президента, уряду, міністерств і відомств, а також трьох федеральних судів і Генеральної прокуратури. Крім того, в неї ще включається громадянська служба інших органів федеральної влади, куди входять апарати Центральної виборчої комісії, Рахункової палати і державних фінансових органів. У сукупності ці цивільні служби утворюють федеральну адміністративну владу, Яка є (разом з політичною владою) необхідною складовою федеральної державної влади.
Крім того, федеральна громадянська служба виявляє два рівня підсистем: центрально-федеральний і федерально-регіональний. Первинний (або центрально-федеральний) рівень утворюють державні служби трьох гілок федеральної державної влади - законодавчої, виконавчої і судової. Він виникає під впливом диференціації цих трьох структур на певні федеральні органи. В результаті державна служба федеральної законодавчої влади представлена двома державними службами Ради Федерації і Державної Думи. У свою чергу, державна служба федеральної виконавчої влади включає кілька десятків державних служб президента, уряду, федеральних міністерств і відомств (служб і агентств). Нарешті, державна служба федеральної судової влади складається з чотирьох державних служб: Конституційного суду, Верховного суду, Вищого арбітражного суду і Генеральної прокуратури.
Оскільки громадянська служба зазвичай спрямована на забезпечення виконання повноважень тих державних органів, в складі яких здійснюється, то в кожному з них має свою специфіку, що дозволяє говорити про громадянські службах цих органів, рівнів і гілок влади як складових частинах єдиної громадянської служби країни.
Як уже зазначалося, організаційна структура російської державної служби має два рівні - федеральний і регіональний. Федеральна державна служба являє собою верхній рівень організації державно-службової діяльності в РФ, який включає підсистему федеральних державних органів і професійну діяльність федеральних державних службовців щодо забезпечення виконання повноважень цих органів. Правове регулювання та організація федеральної державної служби знаходяться у веденні Російської Федерації.
В цілому вона утворює адміністративно-управлінську структуру, складовими частинами якої є три види державної служби (громадянська, військова і правоохоронна), яка здійснюється в державних органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Державна служба законодавчої влади представлена держслужбовцями Ради Федерації і Державної Думи.
Федеральна виконавча влада здійснює свою діяльність за допомогою держслужбовців Адміністрації Президента РФ, Апарату Уряду РФ і федеральних міністерств, служб і агентств, певна частина яких має в суб'єктах федерації свої територіальні підрозділи, наприклад, міністерство внутрішніх справ, міністерство у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих, міністерство природних ресурсів та ін. Указ Президента «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади РФ» від 9 березня 2004 закріплює за міністерствами вироблення державної політики та нормативно-правове регулювання підвідомчих галузей, за службами - реалізацію цієї політики і виконання контрольно-наглядових функцій, а за агентствами - надання державних послуг громадянам і організаціям.
Слід зазначити, що більшість служб і агентств, що становлять середній і нижній рівні федеральної виконавчої влади, які не видаляються від міністерств, а працюють під їх керівництвом в рамках своєї компетенції. Федеральна судова влада і прокуратура також мають як центральні, так і підвідомчі територіальні органи правосуддя.
Взаємодія державних служб трьох гілок влади має здійснюватися на основі Конституції РФ і має такі особливості:
1. Конвенціональний характер, що означає взаємодія не на принципах субординації, керівництва та підпорядкування, а на основі договору, згоди і координації.
2. Нормативний характер, оскільки координація державно-службової діяльності здійснюється за допомогою відповідних державних нормативних актів: законів, спільних постанов, загальних процедур і т.п.
3. Державна служба жодної з гілок федеральної влади не мають права претендувати на будь-які переваги перед іншими гілками влади.
Однак реалізація зазначених принципових установок в даний час не може бути визнана задовільною, оскільки держслужба виконавчої влади, наприклад, нерідко намагається використовувати свою ресурсну базу для тиску на законодавчі та судові органи і лобіювання своїх інтересів.
Федеральний закон «Про систему державної служби Російської Федерації» від 27 травня 2003 № 58-ФЗ структурує державну службу за рівнями, видам і посад. Структурувати її можна також по гілках влади, державним органам, змістом службової діяльності і т.д.
За рівнями відповідно до федеративним устроєм нашої держави державна служба РФ підрозділяється на а) федеральну державну службу та б) державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації.
Федеральна державна служба - це професійна службова діяльність громадян щодо забезпечення виконання повноважень Російської Федерації, а також повноважень федеральних державних органів та осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації. Федеральна державна служба - самостійний інститут єдиної системи державної служби Російської Федерації, який, відповідно до Конституції, перебуває у віданні Російської Федерації. Повноваження, забезпечення яких здійснює федеральна державна служба, закріплені в ст. 71 Конституції Російської Федерації. До них відносяться управління федеральної власністю, оборона, безпека, зовнішня політика і міжнародні відносини, інші питання федеральної значущості.
Державна служба суб'єктів Російської Федерації - це професійна службова діяльність громадян щодо забезпечення виконання повноважень суб'єкта Російської Федерації, а також повноважень державних органів і осіб, що заміщають державні посади в суб'єкті Російської Федерації. Ця служба може бути тільки громадянської.
Правове регулювання державної служби суб'єктів РФ є предметом спільного ведення федерації та її суб'єктів. Питання ж організації, кадрового і фінансового забезпечення вирішуються самостійно суб'єктом Федерації, але обов'язково в рамках чинного російського законодавства. На регіональному рівні:
Визначаються умови проходження державної служби з урахуванням місцевих соціально-економічних, національних, культурних та інших особливостей;
Розробляються кваліфікаційні вимоги до державних службовців з урахуванням місцевих особливостей і національної мови;
Формуються технології та критерії оцінки професійної придатності фахівця до виконання державної посади державної служби;
Встановлюють розміри посадових окладів, заходи матеріального і морального заохочення працівників;
Визначаються умови праці, порядок виділення житла, службового транспорту, грошових компенсацій за особливі умови роботи і т.д.
Федеральний закон встановлює також видову класифікацію державної служби, підрозділяючи її на військову, правоохоронну і державну цивільну службу.
1) Державна цивільна служба - професійна службова діяльність громадян РФ на посадах державної цивільної служби. Це суто цивільна служба, її компетенція не зачіпає рішення спеціальних завдань, притаманних правоохоронній та військовій діяльності. Громадянам, які пройшли громадянську службу, присвоюються класні чини.
2) Військова служба - професійна службова діяльність громадян РФ на військових посадах (або не на військових посадах в окремих випадках передбачених законодавством) в Збройних Силах Російської Федерації, інших військах, військових (спеціальних) формуваннях та органах, які здійснюють функції щодо забезпечення оборони і безпеки держави . Громадянам, які проходять військову службу, присвоюються військові звання.
3) Правоохоронна служба - вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах правоохоронної системи, службах і установах, які здійснюють функції по забезпеченню безпеки, законності і правопорядку в країні, по боротьбі зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина. До правоохоронну службу відноситься служба в органах прокуратури і внутрішніх справ; органах з контролю за обігом наркотиків; службі судових приставів і ін. Громадянам, які пройшли правоохоронну службу, присвоюються спеціальні звання і класні чини.
Взаємозв'язок цивільної служби з іншими видами державної служби забезпечується на основі єдності системи державної служби Російської Федерації і єдиних принципів її побудови та функціонування, а також за допомогою:
1) співвідносності основних умов і розмірів оплати праці, основних державних соціальних гарантій;
2) встановлення єдиних обмежень і зобов'язань при проходженні державної служби різних видів;
3) обліку стажу державної служби Російської Федерації інших видів при обчисленні стажу цивільної служби;
4) співвідносності основних умов державного пенсійного забезпечення громадян, які проходили державну службу Російської Федерації.
Нормативно забезпечується органічний взаємозв'язок цивільної служби та муніципальної служби. Робиться це за допомогою:
1) єдності основних кваліфікаційних вимог до посад цивільної служби та посад муніципальної служби;
2) єдності обмежень і зобов'язань при проходженні цивільної служби та муніципальної служби;
3) єдності вимог до професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і муніципальних службовців;
4) урахування стажу муніципальної служби при обчисленні стажу цивільної служби та стажу цивільної служби при обчисленні стажу муніципальної служби;
5) співвідносності основних умов оплати праці та соціальних гарантій цивільних службовців і муніципальних службовців;
6) співвідносності основних умов державного пенсійного забезпечення громадян, які проходили цивільну службу, і громадян, які проходили муніципальну службу, та їх сімей в разі втрати годувальника.
За критерієм поділу державної влади по гілках влади державну службу можна уявити як сукупність державних служб в органах представницький-законодавчої, виконавчої та судової влади. Державна служба організується в апаратах конкретних органів кожної із зазначених гілок: Адміністрації Президента РФ і його підвідомчих структурах; палат Федеральних Зборів і законодавчих органів суб'єктів РФ; рахункових палат; урядів, міністерств, федеральних і регіональних відомств, адміністраціях губернаторів; виборчих комісій; судових органів, прокурорських структурах, спеціальних службах і т.д.
Це найрізноманітніші структури, покликані вирішувати проблеми економічної (регулювання промисловості, сільського господарства, використання природних ресурсів), соціально-культурної (управління в галузі освіти, науки, засобів масової інформації та ін.), Адміністративно-політичної (в області зовнішніх зносин, проведення виборів і референдумів та ін.) життя країни і її регіонів. В апаратах органів законодавчої влади на державних посадах і посадах цивільної служби зайнято 11,9 тис. Працівників (1,6% їх загальної чисельності) в органах виконавчої влади - 614,6 тис. (81,8%), в органах судової влади і прокуратури - 117,2 тис. (15, 6%), в інших структурах 7,8 тис. (1,0%).
Свої особливості російська державна служба має і з точки зору її посадовий структури. Посади запроваджуються федеральними законами або іншими нормативно-правовими актами Російської Федерації, законами чи іншими нормативно-правовими актами суб'єктів Російської Федерації. Зазначені посади поділяються на посади федеральної державної цивільної служби; посади державної цивільної служби суб'єкта Російської Федерації; військові посади; посади правоохоронної служби. Причому, не виключена можливість установи в федеральних державних органах посад різних видів державної служби.
З метою впорядкування посадовий структури повсюдно ведуться відповідні посадові реєстри, а також їх Зведений реєстр на загальфедеральному рівні. Встановлено нормативні вимоги до чисельності посад (а значить і чисельності службовців) в різних органах та структурних підрозділах державного апарату. Всього, згідно з діючими реєстрами, в системі державної цивільної служби засновано 653,3 тис. Посад, в тому числі 476,6 тисяч на федеральному рівні і 176,7 тис. На рівні суб'єктів Російської Федерації.
Повне уявлення про посадовий структурі федеральної державної служби дає Реєстр, введений в дію Указом Президента Російської Федерації від 31 грудня 2005 року № 1574.
У системі цивільної служби посади діляться на наступні категорії:
а) керівники - посади керівників та заступників керівників державних органів та їх структурних підрозділів, посади керівників та заступників керівників територіальних органів федеральних органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, посади керівників та заступників керівників представництв державних органів та їх структурних підрозділів, заміщуються на певний термін або без обмеження терміну повноважень.
Їх головне призначення: прийняття державних управлінських рішень; організація договірних робіт; видача вказівок і доручень; проведення нарад; прийняття рішень про заохочення і покарання підлеглих; розподіл обов'язків серед підлеглих; координація діяльності структурних підрозділів державного органу; встановлення і координація виробничо-ділових відносин з іншими організаціями, державними органами і господарюючими суб'єктами та ін .;
б) помічники (радники) - посади, створюються для сприяння особам, що заміщає державні посади, керівникам державних органів, керівникам територіальних органів федеральних органів виконавчої влади та керівникам представництв державних органів у реалізації їх повноважень і заміщуються на певний термін, обмежений терміном повноважень зазначених осіб або керівників.
На них покладається обов'язок контролювати, координувати або особисто брати участь в проведенні офіційних заходів (нарад, переговорів, прийомів, візитів); в підготовці проектів рішень державних органів; у веденні аналітичної роботи та контролю ходу виконання доручень керівництва.
в) фахівці - посади, створюються для професійного забезпечення виконання державними органами встановлених завдань і функцій і заміщаються без обмеження терміну повноважень. Характер і зміст їх професійної участі в управлінні дуже різноманітні і залежать від специфіки діяльності конкретного державного органу;
г) забезпечують фахівці - посади, створюються для організаційного, інформаційного, документаційного, фінансово-економічного та господарського забезпечення діяльності державних органів, які заміщають ці посади без обмеження терміну повноважень.
Крім того, посади державної цивільної служби поділяються на групи: 1) вищі; 2) головні; 3) провідні; 4) старші і 5) молодші.
Посади категорій «керівників» і «помічників (радників)» підрозділяються на вищу, головну і провідну групи посад цивільної служби. Посади категорії «фахівців» - на вищу, головну, провідну і старшу групи посад цивільної служби. Посади категорії «що забезпечують фахівців» - на головну, провідну, старшу і молодшу групи. Причому в розрізі всіх структурних підрозділів державних органів.
Важливо і те, що кожен посадовий статус вимагає відповідної професійної підготовки працівника, хто її обіймає: чим вище статус, тим вище професійні вимоги. Наприклад, для фахівця, що заміщує вищу посаду, необхідно вищу професійну освіту; не менше шести років стажу державної служби або не менше семи років стажу роботи за спеціальністю.
Для фахівця, який претендує на головну посаду, необхідно вищу професійну освіту; не менше чотирьох років стажу цивільної служби або не менше п'яти років стажу роботи за спеціальністю.
Провідну посаду може заміщати тільки той, хто має вищу професійну освіту; не менше двох років стажу державної служби або не менше чотирьох років стажу роботи за спеціальністю.
На старшу посаду не може претендувати навіть найдосвідченіший і досвідчений життєвим досвідом фахівець, якщо він не має вищої професійної освіти. За молодшим посад забезпечує характеру потрібне утворення не нижче середньої спеціальної.
Наявність спеціального і якісної освіти - веління не тільки сьогоднішнього дня. Це об'єктивна закономірність державної служби взагалі. Без професіоналів грамотно і перспективно управляти країною неможливо. Не випадково, ще Олександр Перший понад двісті років тому встановив пряму залежність між призначенням на посаду, присвоєнням чергового класного чину і наявністю вищої або середньої освіти. На адміністративні посади, що вимагають юридичних і інших забезпечуючих дієздатність держави знань, стали прийматися тільки особи, які закінчили відповідні навчальні заклади. Причому у всіх ланках державного управління того часу: міністерствах, відомствах, губернських правліннях та підпорядкованих їм установах.
Кандидати на високі чини були зобов'язані здати іспити з навчальними програмами юридичної, фізико-математичного, фінансового, філологічного та інших факультетів. Історично ця практика постійно вдосконалювалася. На початку XIX століття в Росії були введені кваліфікаційні іспити, організовувалися курси підвищення кваліфікації. Результат: до кінця сімнадцятого року на цивільній службі царської Росії було зайнято до 32% фахівців з вищою і 37% із середньою освітою. Хоча зрозуміло, що до вирішення кадрової проблеми залишалося ще дуже далеко.
Великий інтерес представляє аналіз організації службових відносин в контексті апаратної і посадовий структури кожного державного органу.
Зупинимося для прикладу на особливостях організації дипломатичної служби.
Громадянська служба в структурах МЗС організовується в центральному апараті міністерства, дипломатичних представництвах і консульських установах РФ за кордоном і в територіальних органах МЗС в суб'єктах Російської Федерації.
Діяльність керівництва МЗС (міністр, його заступники, генеральний секретар, колегія міністерства) забезпечується групами помічників і радників, а також відповідними секретаріатами.
Основна ланка Міністерства - територіальні департаменти, на які покладено робота по вирішенню питань взаємовідносин Росії з іншими державами і міжнародними організаціями. У них задіяно більшість дипломатичних працівників - директори департаментів та їх заступники, начальники відділів та їх заступники, радники, консультанти, секретарі-референти, фахівці-експерти, аташе, дипломатичні кур'єри.
Потім йдуть департаменти і управління функціонального характеру - адміністративно-господарські структури і допоміжні підрозділи, що забезпечують функціонування центрального апарату та підвідомчих йому установ і організацій.
Чітка структурованість апарату, нормативна урегульованість внутріапаратної і міжвідомчих зв'язків надають дипломатичній службі строго регламентований характер, формують сприятливі умови для перетворення дип-служби в інститут, який максимально відповідає перспективам розвитку міжнародних відносин і вітчизняної дипломатії.
А тепер проаналізуємо правові основи державної служби.
Механізм правового регулювання державної служби - це органічна сукупність юридичних чинників, за допомогою яких забезпечується результативне регулювання суспільних відносин у сфері державної служби та реалізації владно-управлінських функцій держави. Зазначений механізм включає в себе об'єктивувалися в законах, підзаконних нормативних та інших правових актах галузі, інститути і норми права; правові відносини; правова свідомість; юридичні факти; організаційні структури, засоби, методи, форми та інші елементи юридичного опосередкування соціально значущих явищ, процесів і відносин.
Зрозуміло, що правові наслідки для носить, по-перше, комплексний характер, включає правові норми цілого ряду галузей права (як публічного, так і приватного), по-друге, складається з окремих, досить відособлених правових інститутів, по-третє, переважно використовує методи владно-імперативного регулювання. Методи диспозитивності, переконання і виховання в сфері державно-службових відносин використовується в обмежених межах. Пріоритет віддається владної волі держави, імперативності і субординації.
Базові юридичні положення, що визначають статус та принципи державної служби, її структуру, порядок проходження, кадрового та матеріально-фінансового забезпечення закріплені:
У міжнародній «Конвенції про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі», «Рекомендаціях щодо процедур визначення умов зайнятості на державній службі», в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, який визначає, що «кожен громадянин має право без якої б то не було дискримінації на участь в державному управлінні », Загальної декларації прав людини, яка закріплює в якості найважливішої норми рівність доступу громадян до державної служби сво й країни, Конвенції про політичні права жінок, в якій закріплено рівність прав чоловіків і жінок на посади в державних структурах;
У відповідних статтях Конституції Російської Федерації, якими в юридичну практику введено термін «державна служба» (ст. 32, 71 і 97); зафіксовані принципи і основні організаційні засади функціонування органів державної влади і їх апаратів;
У нормах федеральних конституційних законів «Про Уряді Російської Федерації», «Про судову систему Російської Федерації», «Про Конституційний суд Російської Федерації», «Про арбітражних судах Російській Федерації»; в федеральних законах «Про прокуратуру Російської Федерації», «Про військовий обов'язок і військову службу», «Про статус військовослужбовців», «Про матеріальну відповідальність військовослужбовців» та ін .;
У федеральному законі «Про систему державної служби Російської Федерації». У ньому визначено правові та організаційні засади системи державної служби, нормативно закріплені такі її поняття, як «державна служба», «види державної служби», «державний службовець», «державна посада», «принципи державної служби», «реєстр посад державної служби ». Їм же встановлений загальний порядок проходження державної служби, визначені форми відповідальності і система правообмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, джерела і порядок оплати праці службовців, система управління державною службою;
У федеральному законі «Про державну цивільну службу Російської Федерації», яким вперше в історії Росії громадянська служба виділена в особливий вид державної служби, визначені принципи взаємодії з муніципальної службою, визначені вимоги до службового поводження і врегулювання конфліктів інтересів. Саме цим актом узаконений порядок переходу на контрактну систему і до організації службової діяльності відповідно до посадових регламентами. Зараз більш строго нормативно закріплені заборони і обмеження по службі, затверджений новий порядок стимулювання держслужбовців за конкретними результатами їх діяльності;
В інших федеральних законах, в тому числі законах, що регулюють особливості проходження цивільної служби;
У нормативно-правових актах Президента Російської Федерації (наприклад, укази «Про додаткове професійну освіту державних цивільних службовців Російської Федерації» від 28 грудня 2006 № 1474; «Про порядок складання кваліфікаційного іспиту державними цивільними службовцями Російської Федерації та оцінки їх знань, навичок і умінь (професійного рівня) »від 1 лютого 2005 № 111;« Про конкурс на заміщення вакантної посади державної цивільної служби Російської Федерації »від 1 лютого 2005 № 112;« Про порядок рісвоенія і збереження класних чинів державної цивільної служби Російської Федерації федеральним державним цивільним службовцям »від 1 лютого
2005 № 113; «Про кваліфікаційних вимогах до стажу державної цивільної служби (державної служби інших видів) або стажу роботи за фахом для федеральних державних цивільних службовців» від 27 вересня 2005 р № 1131; «Про реєстр посад федеральної державної цивільної служби» від 31 грудня 2005 року № 1574, «Про порядок проходження військової служби» від 16 вересня 1999р. № 1237; «Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців »від 12 серпня 2002 № 885 та інших. Істотним кроком у розвитку правового поля державної цивільної служби в майбутньому стануть готуються до прийняття укази Президента про кадровий резерв; про співвідношення класних чинів федеральної служби і класних чинів державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації; про комісії службової етики;
У постановах Уряду Російської Федерації: про порядок і умови надання щорічної додаткової оплачуваної відпустки федеральним цивільним службовцям, які мають ненормований робочий день; про порядок і умови отримання федеральним цивільним службовцям одноразової субсидії на придбання житлового приміщення; про забезпечення федеральних цивільних службовців службовим житлом; про показники ефективності і результативності діяльності федерального органу виконавчої влади і професійну службової діяльності федеральних цивільних службовців, що заміщають окремі посади федеральної цивільної служби, та порядок оплати їх праці в залежності від зазначених показників;
В інших нормативно-правових актах, в тому числі корпоративних. Наприклад, Наказ Міністерства фінансів Російської Федерації «Про затвердження службового розпорядку центрального апарату Міністерства фінансів Російської Федерації» від 14 вересня 2005 № 114н;
У конституціях, законах та інших нормативних правових актах суб'єктів Російської Федерації. В даний час ведеться напружена робота по приведенню регіонального службового законодавства у відповідність до вимог федерального законодавства. У Москві, наприклад, прийнятий Закон «Про державну цивільну службу міста Москви»; підписані укази «Про порядок присвоєння класних чинів державним цивільним службовцям міста Москви»; «Про реєстр посад державної цивільної служби міста Москви». Розпорядженням Уряду міста від 19 вересня 2005 № 1842 РП створена нова система підготовки і додаткової професійної освіти управлінських кадрів.
У Томській області губернатором підписані нормативно правові акти «Про організацію професійної підготовки управлінських кадрів у 2006 році», «Про організацію стажувань державних цивільних службовців в органах державної влади суб'єктів РФ», «Про затвердження Положення про процедуру проходження випробування при вступі на посаду державної цивільної служби в Адміністрацію Томської області». Затверджено зразок форми посадової регламенту державного службовця, введений новий порядок оплати праці незалежних експертів, що включаються в склади атестаційної та конкурсної комісій, а також комісії з дотримання вимог до службового поводження державних цивільних службовців і врегулювання конфлікту інтересів, розроблений порядок постановки на облік, ведення обліку і поліпшення житлових умов зазначеної категорії громадян, створена відповідна житлова комісія. Впроваджується автоматизована інформаційна система управління персоналом державної цивільної служби.
В даний час проходять встановлену процедуру узгодження Закон Томської області «Про кадровому резерві державної цивільної служби Томської області» та постанова Уряду області «Про затвердження етичного кодексу поведінки державних цивільних службовців виконавчих органів державної влади Томської області ».
Протягом 2005-2007 років в суб'єктах РФ прийняті закони і підзаконні нормативно-правові акти, що стосуються питань подання цивільними службовцями та особами, що заміщають державні посади, відомостей про доходи, майно і зобов'язання майнового характеру; про порядок виплат доплат за особливі умови проходження служби; про проведення кваліфікаційних іспитів та створенні кваліфікаційних центрів; про впорядкування відносин зі службовцями при досягненні ними віку 60 років; про перелік посад, за якими встановлюється оплата відповідно до показників ефективності службової діяльності. У ряді суб'єктів введені в дію положення про кадровий резерв.
Правда, в значній мірі зазначені документи дублюють федеральне законодавство. Деякі суб'єкти пішли по шляху правового регулювання лише тих службових відносин, які дійсно належать до їхньої компетенції і не претендують на роль всеосяжного регулятора регіональної державної цивільної служби.
Новелами правового характеру останніх років стало впровадження службових і адміністративних регламентів, створення комісій з етики та контролю за дотриманням вимог до службового поводження і врегулювання конфліктів інтересів, перехід до роботи за показниками ефективності діяльності держоргану і професійної службової діяльності державного службовця. Реалізується і така новація, як підготовка кадрів для державної служби за договорами навчання за рахунок державних коштів з подальшим проходженням державної служби у відповідних органах влади.
Державна служба в Російській Федерації, як бачимо, базується на досить міцною і динамічно розвивається нормативно-правовій основі. У країні «створені умови для відкритості та підконтрольності діяльності апаратів державних органів і державних службовців», оптимізована система фінансування апарату, яка повинна «забезпечити гідний матеріально-побутової та культурний рівень людей, зайнятих в системі державної служби».
Правда, аналіз практики застосування нового законодавства показує, що поки не забезпечені повнота і системно-комплексний характер правового регулювання державної служби. Не знято протиріччя на рівні понять, термінів і категорій. Багато нормативно закріплені положення ускладнені, неоднозначні, відірвані від реальних умов діяльності державних органів. Це стосується єдиних підходів у визначенні найменувань класних чинів і присвоєння цих чинів, процедур конкурсного відбору, проведення кваліфікаційних іспитів, формування резерву, відставки. Більш суворої регламентації вимагає право цивільного службовця на виконання іншої оплачуваної роботи, якщо вона не тягне за собою конфлікту інтересів. Суперечливо вирішуються питання укладення службових контрактів, скорочення штатів і реорганізації державних органів. Чи не знижується гострота проблеми протидії корупції і бюрократизму.
До сих пір не прийняті правові акти, що встановлюють порядок ведення Зведеного реєстру посад державної цивільної служби, що визначають співвідношення класних чинів на рівні федеральної цивільної служби та цивільної служби суб'єктів РФ, порядок медичного і соціального страхування службовців, пенсійного забезпечення та соціального захисту службовців і членів їх сімей, порядок отримання службовцям додаткової професійної освіти.
Подолання перерахованих і багатьох інших слабкостей державної служби дозволить підвищити її авторитет, створити більш якісний організаційно-управлінський механізм функціонування апарату державного управління. А значить, допоможе надати кар'єрі державного службовця велику привабливість.
Завантаження ...