Програми регіонального розвитку рф. Регіональні цільові програми росії і їх реалізація

В умовах нерівномірного соціального і економічного становища регіонів, потреби освоєння природних ресурсів, Підтримання екологічної рівноваги, вдосконалення територіальної структури, забезпечення зайнятості населення необхідно використання нових ефективних методів впливу на економіку. Серед них - програмно-цільове прогнозування, що дозволяє кваліфіковано і надійно в стислі терміни вирішувати стратегічні проблеми розвитку окремих регіонів в рамках єдиної регіональної політики держави.

Розробка регіональних програм - це цілеспрямований процес мобілізації всіх можливостей регіонів різних таксономічних рівнів.

Регіональні програми - це різновид цільових комплексних програм, слугують інструментом регулювання і управління економічного, соціального і науково-технічного розвитку, формою господарської діяльності, способом пріоритетної концентрації ресурсів для вирішення нагальних, першочергових проблем.

Розрізняють такі види регіональних програм: міждержавні, державні (федеральні), власне регіональні та комплексні.

Вузькоспеціалізовані програми - розроблення у складі цільових федеральних програм (ЦФП), наприклад, «охорона здоров'я Росії». В її складі по всіх регіонах розроблені програми - «охорона здоров'я в регіоні», де визначено потреби в фінансових ресурсах, джерела фінансування, матеріальні та людські ресурси і т. Д.

Комплексні програми включають все вузькоспеціалізовані програми. Серед них головне місце займають програми соціальної орієнтації: охорона здоров'я, освіта, культура, торгівля, комунальне господарство, туризм, відпочинок тощо.

Регіональні програми класифікуються за територіальною належністю, функціональної орієнтації, змістом розв'язуваних проблем, масштабності, галузевої локалізації, хронології виникнення проблем.

конкретні регіональні програми  можуть бути класифіковані:

За територіальної приналежності (обласна),

За функціональної орієнтації (екологічна),

За масштабністю (вузькоспеціалізована),

За тривалістю (середньострокова).

Специфіка регіональних програм

Специфіка регіональних програм полягає в тому, що вони формуються і реалізуються на рівні республік, країв, областей, міст федерального значення, Випливає з загальнодержавних і територіальних інтересів.

Програмні заходи здійснюються в межах географічно обмеженого регіону, одиниці адміністративно-територіального поділу РФ. Управління проектуванням і реалізацією регіональних програм забезпечується структурами виконавчої влади  регіону. Фінансування регіональних програм здійснюється, в основному, за рахунок субсидій держави. Іншими джерелами є іноземні інвестиції, приватні капіталовкладення ...

У порівнянні з державними, регіональні програми відрізняються невеликими обсягами робіт і ресурсних витрат і мають: цільовою спрямованістю, точної адресність, обмеженими часовими інтервалами, і пов'язуються із загальнодержавною концепцією регіонального розвитку  і регіональною політикою Росії.

Механізм реалізації регіональних програм вписується в комплекс господарсько-ринкових відносин регіону і систему загальноросійського ринку.

Основні завдання регіональних програм:

1) вирівнювання міжрайонних відмінностей за показниками економічного, соціального і науково-технічного розвитку;

2) формування оптимальної територіальної і галузевої структури економіки;

3) збалансоване (бездефіцитне) регіональне господарювання в умовах ринку;

4) максимально ефективне використання матеріальних, природних і трудових ресурсів регіону;

5) розвиток виробничих сфер відповідно до державної селективної структурною політикою;

6) охорона навколишнього середовища;

7) подолання наслідків стихійних лих і техногенних аварій;

8) формування інфраструктури інформаційного забезпечення органів управління і господарюючих суб'єктів;

9) духовне відродження регіонів, збереження їх історичної спадщини, зміцнення культурного потенціалу, стабілізація суспільно-політичної і правової обстановки.

Склад і структура комплексної програми

Соціально-економічний розвиток регіону - перелік і взаємне розташування розділів, що відображають змістовну і функціональну характеристики прийнятого до реалізації програмного проекту.

Приклад такої комплексної програми:

Розділ 1. Аналіз і оцінка соціально-економічній ситуації регіону. Містить опис соціально-економічної ситуації та її наслідків для регіону. Виділяються приблизні проблеми, що підлягають вирішенню на програмній основі.

Розділ 2. Оцінка природних ресурсів і стану навколишнього середовища. Описується наявність в регіоні різних видів природних ресурсів (земельних, водних, лісових, техніко-енергетичних, мінеральних, сировинних), їх кількість, стан, можливості використання для всередині регіональних цілей і вивезення за межі регіону.

Розглядається економічна ситуація в регіоні та заходи щодо її оздоровлення. Виділяються пріоритетні проблеми, що підлягають вирішенню на програмній основі.

Розділ 3. Стан демографічної ситуації і ринок праці в регіоні. Характеризується ситуація, що склалася. Аналізується стан ринку праці в регіоні. Характеризується ситуація, що склалася, виділяються пріоритетні проблеми, що підлягають вирішенню на програмній основі.

Розділ 4. Концепція соціально економічного розвитку  регіону.

Аналіз (розділи 1-3) дає уявлення про масштаби та структуру господарства регіону, його матеріально-виробничій базі, диспропорції в економіці, чисельності трудових ресурсів, можливостей використання природно-ресурсного потенціалу, що дозволяє виробити і сформулювати прогнозну концепцію соціально-економічного розвитку регіону.

Головне її зміст: визначення напрямків найбільш раціонального використання великих ефективних ресурсів, порівняльна оцінка економічності різних галузей і встановлення шляхів правильного формування всього господарського комплексу.

Розділ 5. Основні для регіону цільові підпрограми, які формуються за галузевим, функціональним і проблемному ознакою.

Основні підпрограми (Калінінградської області):

5.1. транспортний комплекс

5.2. рибопромисловий комплекс

5.3. лісопромисловий комплекс

5.4. Агропромисловий комплекс

5.5. Машинобудування

5.6. Курортно-рекреаційний комплекс

5.7. Паливно-енергетичний комплекс

5.8. соціальний комплекс

5.9. будівельний комплекс

5.10. Основні напрямки вирішення економічних проблем

У кожній з підпрограм визначаються цілі та завдання, описуються кінцеві результати, які повинні бути досягнуті на кожному етапі виконання цих підпрограм.

Розділ 6. Механізм здійснення Програми. Взаємопов'язаний комплекс заходів і дій, економічних важелів, які забезпечують вирішення проблеми. Визначається на основі розгляду і зіставлення альтернативних варіантів. Тут розробляється прогнозна модель програми.

Розділ 7. Ресурсне забезпечення Програми. Це розрахунки майбутніх витрат (фінансових, матеріальних), природних умов і ресурсів: за кліматичними, земельних, водних, рослинним, паливно-енергетичним (ПЕК), мінерально-сировинних, трудових; інформаційних, тимчасових - за термінами.

Розділ 8. Координація програмних заходів. При цьому забезпечується узгодження дій всіх організацій, що беруть участь в здійсненні програми, даються обгрунтування з організації співпраці регіонів з іншими територіями Росії.

Розділ 9. Оцінка ефективності здійснення програми. Співвідношення розрахунку ефективності Програми.

Розділ 10. Організація, форми і методи управління Програмою. Розробляється організаційно-функціональна структура управління.

Розділи формуються на весь період реалізації Програми та по роках. При цьому використовується наступна система кількісних і якісних показників:

1. Ефективність кінцевих результатів.

2. Показники виконання робіт (етапи і проміжні результати).

3. Параметри і оцінки клієнтських груп, господарських користувачів програми.

4. Показники ресурсних витрат, необхідних для виконання завдань програми.

5. Показники ресурсних витрат, необхідних для ефективного управління програмою.

Технологія розробки регіональних ЦКП включає етапи:

1. Формування переліку одночасно реалізованих програм і прийняття рішення про їх розробці.

Програма складається на основі відібраного і узгодженого з експертизою списку територіальних проблем, що підлягають вирішенню на програмній основі.

Формується банк цільових програм території.

При формуванні програм необхідно затратити багато зусиль і коштів для обґрунтування доцільності розробки, встановлення оптимальних параметрів, ув'язки з іншими потребами регіону, зі способом життя і звичаями людей.

2. Визначення органу програмно-цільового управління, відповідального за формування і реалізацію програми.

Визначається функціональний «замовник» Програми та «виконавець» Програми, взаємини між ними регламентуються контрактами на розробку Програми.

3. Визначення головного розробника проекту (ГРП) Програми і співвиконавців.

Вибір ГРП (як проектувальник - це науково-дослідна проектна організація, спеціально створена комісія, робоча група) - доцільно перевірити на конкурсній основі за згодою з «замовниками» і «виконавцями».

Як ГРП можуть бути місцеві організації усіх форм власності, спеціалізовані організації інших регіонів, складені з представників усіх відомств.

4. Розробка ТЗ на проектування Програми.

На підставі затвердженого переліку Програм організація-замовник готує і видає (ГРП) головному розробнику вихідне завдання на формування регіональної програми (РП), яке містить:

Розгорнуту формулювання головної мети, основних підцілей і завдань програми з кількісно визначеними кінцевими показниками;

Зразковий склад Програми в рамках регіону;

Орієнтовний склад підприємств, що беруть участь в реалізації;

Орієнтовна потреба в матеріальних, технічних, паливно-енергетичних, земельних, трудових ресурсах і інші;

Обсяг передбачуваних витрат на розробку Програми із зазначенням джерел та порядку фінансування;

Вказівки по організації розробки. Головний розробник, керуючись ТЗ, готує і погоджує з «Замовником»;

Загальну схему Програми та організаційний план її складання;

Координаційний план, в якому всім соисполнителям визначаються зміст, порядок і терміни завершення робіт з проектування, обсяги і джерела їх фінансування;

Необхідні методичні матеріали, форми для виконавців.

5. Проектування Програми.

Здійснюється на стадії планово-бюджетних розрахунків.

Починається з детального аналізу вихідного стану проблеми і прогнозів. Уточнюються і деталізуються кінцеві цілі програми. Експертно йде формування кінцевих подцелей.

Паралельно-послідовний спосіб розробки Програми.

Фінансові ресурси регіону

1. Регіональний бюджет. У РФ до регіонального бюджету відносяться бюджети суб'єктів Федерації (республік у складі РФ, округів, автономних областей, міст федерального значення, країв і областей) і місцеві (муніципальні) бюджети (районів, міст, районів у містах, селищних і сільських органів влади).

2. В першу чергу, це підприємства ЖКГ, а також фінансові ресурси підприємств, фірм, організацій для фінансування соціально-культурних і комунальних об'єктів.

3. Регіональні позабюджетні фонди. Джерелами їх формування служать позикові ресурси, добровільні внески підприємств і населення, спеціальні збори, надходження з центральних позабюджетних фондів.

Як правило, вони мають цільове призначення.

Регіональна бюджетна система (РБС).

У Російській Федерації це бюджетна система суб'єктів РФ. РБС є основною і відокремленої в рамках закону частиною загальнодержавної бюджетної системи, а також результатом адміністративно-територіальної організації Російської Федерації.

В основі РБС лежать: регіональні бюджети, регіональні податки, збори, пільги, дотації, витратні обов'язки, регіональні фінансові відносини з держбюджетом і з місцевими бюджетами.

Основні функції РБС:

1. закріплення способів руху податкових потоків за рівнями територіальної організації держави;

2. акумулювання і використання в загальних регіональних цілях:

а) коштів, зібраних на самій території (більшість місцевих податків, штрафів і фінансових санкцій);

б) з коштів, що надходять в РБС частково:

регульовані податки - податок на прибуток, податок на додану вартість, прибутковий податок з фізичних осіб, державне мито.

3. Фінансування виконання регіональними органами влади своїх представницьких і виконавчих повноважень.

4. Самозабезпечення всередині регіональних соціальних програм.

5. Регулювання стану та використання природного потенціалу.

6. Стимулювання певних ціннісних регіональних орієнтирів населення.

Економічна сутність регіонів:

Формування грошових фондів є фінансовим забезпеченням діяльності регіональних органів влади;

Розподіл і використання цих грошових фондів між галузями народного господарства;

Контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій та установ, підвідомчих місцевим органам влади.

Крім того, регіональний бюджет здійснює розподіл держкоштів на утримання і розвиток соціальної інфраструктури суспільства.

Через регіональні бюджети формується значна частина громадських фондів споживання:

На народну освіту і професійну підготовку кадрів понад 65% бюджетних коштів;

На охорону здоров'я понад 80%;

На соціальне забезпечення - 90%;

На ЖКГ - 100%.

Доходи регіональних бюджетів формуються за рахунок власних (закріплених) і регульованих джерел. Це означає, що ці кошти належать суб'єкту бюджетного права, тобто повністю, в твердо фіксованою частці на постійній (довготривалої) основі надходять до відповідного бюджету, минаючи вищі бюджети.

Власне бюджетні доходи включають такі регіональні податки і збори:

а) податок на майно підприємств;

б) податок на нерухомість;

в) транспортний податок;

г) податок з продажів;

д) податок на гральний бізнес;

е) регіональні ліцензійні збори.

Регіональні доходи охоплюють всю сукупність грошових коштів, що передаються з вищестоящих бюджетів у нижчестоящі з метою регулювання (збалансування) їх доходів.

Регіональні доходи включають відрахування з федеральних податків і зборів, розподілених до зарахування до бюджетів суб'єктів РФ, дотацій, субвенцій, субсидій, трансфертів, одержуваних за рахунок федерального бюджету.

У доходах регіональних бюджетів надходження від регульованих джерел понад 75%, а власних доходів менше 30%.

Регіональні бюджети витрачаються на:

1) функціонування органів законодавчої (представницької) і виконавчої влади суб'єктів РФ;

2) обслуговування і погашення державного боргу суб'єктів РФ;

3) проведення виборів та референдумів суб'єктів РФ;

4) забезпечення реалізації регіональних цільових програм;

5) формування державної власності суб'єктів РФ;

6) здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ;

8) забезпечення діяльності ЗМІ суб'єктів РФ;

9) надання фінансової допомоги місцевим бюджетам;

10) забезпечення здійснення окремих державних повноважень, переданих на муніципальний рівень.

11) компенсації додаткових витрат.

Дані про склад і структуру витрат регіональних бюджетів РФ кажуть, що основне місце у витратах (близько 40%) займають асигнування на народне господарство - промисловість, енергетику, будівництво, сільське господарство, транспорт, дорожнє господарство та житлово-комунальне господарство.

Близько 25% витрат - на соціально-культурні заходи, освіту, культуру, мистецтво і охорону здоров'я.

Витрати на управління та утримання правоохоронних органів складають близько 8% бюджету.

Вступ

1.1 Розвиток регіонального прогнозування в Росії

2.1 Поняття і види регіональних цільових програм

висновок

Вступ

Зростання інтересу до регіональної економіки в останні роки зумовлений реальними змінами в системі суспільних відносин, що відбилися на поділі прав і відповідальності федерального центру і суб'єктів Федерації. Зростаюча фінансова залежність регіонів від успішності бізнесу, який функціонує на території, змушує місцеву владу шукати дієві організаційно-економічні технології при вибудовуванні відносин з господарюючими суб'єктами, що полегшують розробку і реалізацію довгострокової соціально-економічної політики.

Логіка довгострокового територіального розвитку орієнтує регіональну владу на створення умов, що забезпечують стабільне поліпшення якості життя. Останнє передбачає пріоритетність господарського розвитку, що враховує певні пропорції між стратегічними і поточними цілями. Економічне зростання, що реалізується без урахування вимог збалансованості територіального розвитку, ініціює деградацію взаємопов'язаних компонентів регіональних систем, що в подальшому всерйоз ускладнює нормальні пропорції розширеного відтворення.

Очевидна диференціація російських регіонів за кліматичними, географічними, ресурсним і соціально-економічних умов актуалізує будь-яке дослідження регіональної економіки, що має конкретні результати і полегшує (методично і / або концептуально) іншим територіям вибудовування власної політики.

Певного коригування вимагає практика використання програмно-цільових технологій і методів регіонального прогнозування. Різноманітність умов господарювання, з одного боку, і рівня соціального забезпечення населення, з іншого, конкретизують вибір різних організаційних технологій і фінансово-економічних моделей, що використовуються при розробці та реалізації соціально-економічної політики російських регіонів.

Дослідження динаміки і соціально-економічної результативності поточних інституційних перетворень окремих суб'єктів Федерації з використанням програмно-цільових підходів поповнюють знання про ефективність використовуваних в конкретних випадках організаційно-управлінських технологій і фінансово-економічних механізмів. Актуальність подібних досліджень визначається необхідністю, по-перше, пошуку ефективних форм здійснення територіального відтворення стосовно складнопобудованих території, по-друге, оцінки політики конкретних регіональних влад, по-третє, систематизації та оцінки доцільності застосування тих чи інших технологій при вирішенні конкретних завдань регіонального розвитку .

Ступінь розробленості проблеми. Регіональні аспекти соціально-економічного розвитку знайшли відображення в роботах Аганбегяна А.Г., Валентея С.Д., Егоршина А.П., Лагутенко Б.Т., Лексина В.Н., Любовного В.Я., Львова Д.С. ., Обозова С.А., Проценко О.Д., Пчелінцева О.С., Татаркіна А.І., Швецова А.Н., Шеломенцева А.Г., Шніпера Р.І., а також відомих фахівців з регіональної діагностиці та моделювання Гизатуллина Х.Н., Гранберг А.Г., Дмитрієвої О.Г. та ін. Дослідженню питань програмно-цільового управління присвячені роботи Ивантера В.В., Мільнера Б.З., Попова Г.Х., Поспєлова Г.С., Райзберга Б.А. та ін.

Об'єкт роботи - економіка регіонів.

Предмет роботи - регіональні цільові програми.

Мета роботи - дослідження механізму формування і реалізації регіональних цільових програм.

) Вивчити регіональне прогнозування в умовах перехідного періоду;

) Розглянути регіональні цільові програми в економіці Росії;

) Виявити напрями вдосконалення організаційно-правового забезпечення регіональних програм.

Глава 1. Регіональне прогнозування в умовах перехідного періоду

1 Розвиток регіонального прогнозування в Росії

Прогнозування є важливим елементом системи управління, результативність якого в визначальною мірою залежить від того, наскільки правильно визначено рушійні сили і перспективи розвитку суспільно-економічних і природних процесів.

Управління регіональним розвитком, в тому числі розробка регіональної політики, спирається на регіональне соціально-економічне прогнозування. До цього класу прогнозів належать:

по об'єкту прогнозування - прогнози територіального аспекту розвитку Росії; прогнози розвитку окремих природно-економічних зон (зона Півночі, регіон Велика Волга і т.п.) і економічних районів; прогнози розвитку суб'єктів РФ; прогнози розвитку територіально-виробничих комплексів і районів нового освоєння (наприклад, Нижнього Приангарья); прогнози розвитку локальних регіонів та міст (найбільші міста, закриті адміністративно-територіальні утворення, вільні економічні зони тощо);

по предмету прогнозування - прогнози комплексного соціально-економічного характеру; прогнози інвестиційні; прогнози соціальні (демографічні, ринків робочої сили і т.п.); прогнози екологічні і т.п .;

за термінами прогнозування - короткострокові, середньострокові і довгострокові прогнози;

по суб'єктах прогнозування - прогнози, що виконуються федеральними міністерствами, суб'єктами РФ і науковими організаціями; комплексні прогнози, що виконуються спільно федеральними та регіональними органами.

В СРСР сформувалася розгорнута система територіальних і регіональних прогнозів і передпланових обґрунтувань. Основними прогнозними документами починаючи з середини 1960-х рр. були Генеральна схема розвитку і розміщення продуктивних сил і входять до її систему територіальні та галузеві схеми, а також Генеральна схема систем розселення, аналогічні республіканські схеми та інші документи, що відносяться до класу «фізичного планування» (районні планування, генплани міст і т.п. ). У другій половині 1970-х рр. до них додалася Комплексна програма НТП, яка розроблялася не тільки по СРСР, а й по союзних республіках і економічних районах.

У цій системі базисну роль грали схеми розвитку і розміщення продуктивних сил. Система прогнозів оновлювалася кожне п'ятиріччя, що дозволяло краще їх узгоджувати між собою. В кінці 1980-х рр. були прийняті рішення про розробку комплексних програм соціального розвитку та територіальних комплексних схем охорони природи, проте вони не встигли зіграти будь-яку роль і знайти своє місце в системі прогнозування.

Також в 1960-х рр. почали розроблятися Основні напрямки економічного і соціального розвитку СРСР, союзних республік і регіонів, які виконували роль основного предпланового документа і в значній мірі визначали довгострокову регіональну політику.

Основна перевага зазначеної системи полягала в тому, що вона створювала умови для ув'язки макроекономічного, галузевого та територіального аспектів розвитку, при цьому в певній мірі враховувалися науково-технічні, природничо-природні, соціальні та расселенческім чинники.

У той же час вона мала дуже серйозні недоліки, пов'язані з пріоритетом політичних цілей, з надмірною деталізацією прогнозованих процесів, безальтернативністю прогнозування, з відсутністю опрацювання механізмів реалізації і т.д.

Слід зазначити і такий серйозний недолік, як практична відсутність прогнозування розвитку автономних республік, країв і областей Російської Федерації. Це пояснюється пріоритетним становищем галузевого принципу управління і планування і вкрай обмеженими правами регіонів в господарській сфері, де за ними була закріплена значна частина сільського господарства, промисловість місцевих будівельних матеріалів, деякі підприємства легкої та харчової промисловості, комунальне господарство, торгівля і частина підприємств і установ соціальної, сфери.

Як вже зазначалося, ситуація в сфері управління в РФ докорінно змінилася, що перш за все пов'язано з переходом до ринкової економіки н з різким збільшенням прав і повноважень суб'єктів РФ, а останнім часом і муніципального рівня управління в усіх сферах діяльності. В результаті було ліквідовано директивне планування і значною мірою прогнозування економічного і соціального розвитку. Певною мірою збереглося лише «фізичне планування»: розроблена і затверджена Генеральна схема розселення Росії, продовжують розроблятися генеральні плани міст

Деякий час по інерції розроблялося якась подоба Генеральної схеми (на період до 2015 р) і галузевих схем. Однак ці спроби виявилися невдалими через об'єктивні причини. По-перше, серед органів управління не виявилося таких, які були б зацікавлені в результатах досліджень: Мінекономіки РФ не здійснювало керівництво реальним сектором, а галузеві міністерства або були ліквідовані, або позбавлені можливості брати активну участь у розвитку виробництва. Тому фінансування досліджень здійснювалося фрагментарно і в дуже обмежених обсягах.

По-друге, різко скоротився Коло розробників. Якщо раніше в Підготовці Генеральної схеми брало участь понад 300 галузевих і регіональних науково-дослідних інститутів і проектних організацій, то вже в 1994-1995 рр. схеми розробляли чи більше 10 інститутів.

По-третє, принципово змінилися умови господарювання і фактори, що впливають на розвиток галузей і регіонів, а нові методичні підходи ще не сформувалися. Це, природно, вплинуло на точність прогнозів, які за старою звичкою були досить оптимістичні, в той час як економіка стрімко котилася вниз. Зазначені та інші причини призвели до того, що стара система прогнозування виявилася повністю зруйнованою.

Величезна різноманітність умов регіонів РФ обумовлює крайню необхідність першочергового врахування регіональної специфіки при проведенні будь-яких реформ, вирішенні будь-яких економічних і соціальних проблем. Перехід до федеративного державного устрою багаторазово підсилює цю необхідність, оскільки недооблік регіональних проблем не тільки негативно позначається на ефективності економіки і благополуччя громадян, але може привести до ослаблення і навіть розпаду самої держави.

Тому при постановці і здійсненні державних завдань в обов'язковому порядку повинен опрацьовуватися їх територіальний аспект, повинні враховуватися не тільки загальноукраїнські, а й регіональні інтереси. Це означає, що економічні та соціальні прогнози розвитку Російської Федерації на будь-який період, по-перше, повинні містити територіальний розріз; по-друге, повинні підкріплюватися відповідними регіональними прогнозами, що відображають інтереси і можливості суб'єктів РФ. При цьому, на відміну від передпланових документів минулих років, прогнози територіального розвитку не можуть зводитися до тієї чи іншої регіональної розбивці макроекономічних показників, а повинні відігравати активну роль у формуванні загальних завдань до параметрів державної політики в тій чи іншій сфері діяльності.

Однак для подолання численних труднощів перехідного періоду Уряд РФ змушене основна увага зосередити на ліквідації тих чи інших гострих ситуацій, на проведенні заходів, що носять пожежний або, в кращому випадку, поточний характер. Довгострокові проблеми практично не вирішуються, так як для цього немає необхідних ресурсів. Гостра політична боротьба також не сприяє розширенню горизонту економічної та соціальної політики Уряду за межі терміну його діяльності. В результаті оцінки тривалих перспектив і довгострокові прогнози не є актуальними для діючого Уряду.

У методологічному плані важливо встановити критерій (або критерії) завершення перехідного періоду. Такими критеріями можуть виступати:

досягнення певної частки приватної власності як основи ринкових відносин;

стабілізація в області фінансово-кредитних і валютних відносин;

різке збільшення інвестиційної активності;

початок підйому виробничої діяльності в основних галузях господарства;

стабільне підвищення рівня життя і припинення посилення соціального розшарування суспільства.

Головною ланкою в діючій системі прогнозування стали короткострокові прогнози. На другому місці йдуть середньострокові прогнози, що виконуються в процесі підготовки урядових програм. Причому часовий горизонт середньострокових прогнозів досі носить в значній мірі формальний характер і в реальній управлінській діяльності не використовується. Подібна розстановка пріоритетів в певній мірі відповідає і технічним можливостям прогнозування, оскільки в умовах нестабільної економіки, що знаходиться на переломному етапі, не забезпечується прийнятна точність прогнозів, причому величина похибок різко зростає в міру збільшення прогнозного періоду.

Уряд РФ все більше звільняється від управління виробництвом і соціальною сферою, основне навантаження припадає на фінансовий аспект прогнозів, і в першу чергу на розрахунки бюджету і міжбюджетних відносин. Тому в змістовному плані серцевиною прогнозів, що виконувалися Мінекономіки РФ, були макроекономічні та фінансові показники.

Прогнози розвитку галузей і сфер господарства самостійно не розробляються. В якійсь мірі їх замінили федеральні цільові програми по окремих галузях (ПЕК, чорна металургія, ВПК тощо). Однак ці програми виконуються дуже погано і, по суті, втратили своє значення не тільки як інструмент мобілізації коштів на ключових напрямках розвитку економіки, а й як документ, що визначає перспективи тієї чи іншої галузі.

Територіальний аспект прогнозування представлений короткостроковими прогнозами, де превалюють дані про фінансові та бюджетних показниках суб'єктів РФ, які відіграють істотну роль в визначення масштабів і напрямів міжбюджетних потоків. В середньострокових прогнозах в територіальному розрізі з'являються показники за економічними законами, які практично не використовуються в процесі прийняття управлінських рішень.

Таким чином, склалася до теперішнього часу система прогнозування має істотні недоліки. Вона, по-перше, не охоплює основні елементи економічної структури, що відносяться до реального сектору економіки; по-друге, не визначає довгострокові перспективи, а отже, не може служити базою для вироблення стратегії економічного розвитку; по-третє, не забезпечує узгодження макроекономічного, галузевого і регіонального аспектів прогнозів.

Слід враховувати, що на стадії завершення перехідного періоду в цілому по Російській Федерації ряд регіонів можуть перебувати лише на початку шляху. У цих умовах серйозної методологічної проблемою є невідповідність тимчасових рамок досягнення певних рівнів розвитку в загальноросійських прогнозах, з одного боку, і регіональних прогнозах, з іншого. У той же час, як зазначалося раніше, всі ці прогнози повинні між собою ув'язуватися і взаємодіяти. Мабуть, слід в складі прогнозів виділяти етапи досягнення внутрішніх подцелей перехідного періоду в послідовності, властивою нормальному ходу процесу виходу економіки з кризи: перший етап - фінансова стабілізація; другий етап - підвищення інвестиційної активності; третій етап - стабілізація і зростання виробництва, стабілізація ринку праці; четвертий етап - зростання рівня життя і припинення процесів розшарування суспільства. Такий підхід дозволить чітко визначити місце кожного регіону в процесі переходу до ринкової економіки, краще враховувати регіональні можливості в загальноукраїнському прогнозі.

З огляду на довготривалий характер рішення більшості регіональних економічних, соціальних і екологічних проблем поряд з прогнозом, що охоплює перехідний період і носять, як правило, середньостроковий характер, необхідно опрацьовувати стратегію територіального розвитку на більш віддалену перспективу. Тому в систему прогнозних матеріалів доцільно включити довготривалу стратегію територіального розвитку, що розробляється, насамперед на федеральному рівні і визначальну найважливіші напрямки та проблеми довгострокової регіональної політики держави.

Сучасні вимоги до системи прогнозування пов'язані зі змінами в економічній політиці Уряду, спрямованими на відповідність окремих показників регіональних прогнозів вимогам нормального відтворення і комплексного розвитку регіонів (співвідношення між складовими частинами ВРП, між виробництвом, інвестиціями і соціальною сферою і т.п.);

відповідність між бюджетною забезпеченістю, фінансовими ресурсами та фінансово-економічним потенціалом регіону.

Порядок і тривалість розробки прогнозів будуть змінюватися в залежності від часового горизонту. Короткостроковий прогноз повинен розроблятися протягом 6-9 місяців, середньостроковий - одного року, а довгостроковий - до півтора років. Однак загальну структуру робіт по прогнозуванню доцільно зробити типовий. Вона може включати такі дії Мінекономрозвитку РФ:

Ухвалення рішення про розробку регіонального прогнозу із зазначенням

порядку та строків виконання.

Напрямок системи показників регіональних прогнозів, які подаються до міністерства, а також методичних рекомендацій по їх розробці.

Напрямок контрольних цифр і відомостей по фінансово-економічним умовам на прогнозний період.

Створення інформаційної бази по найважливішим зведених показників на основі попереднього варіанту прогнозу регіонів, аналіз прогнозних показників і підготовка рекомендацій щодо їх доопрацювання.

Узагальнення і аналіз уточнених прогнозів суб'єктів РФ і підготовка на цій базі.

пропозицій щодо коригування загальноросійських прогнозів по макроекономічним, галузевим, фінансовим і соціальним показникам;

зауважень на адресу суб'єктів РФ по помилках методичного характеру, допущеним в прогнозних матеріалах.

обговорення шляхів вирішення найбільш складних регіональних проблем;

виявлення регіональних інтересів н визначення можливостей їх узгодження з загальнодержавними в рамках чинного законодавства;

вироблення більш ефективних методичних положень регіонального прогнозування та управління.

2 Роль програм в системі управління

регіональний прогнозування програма управління

У числі методів регулювання, органічно поєднують можливості держави, регіонів і суб'єктів господарювання, особливе місце займає програмно-цільовий метод.

В СРСР, незважаючи на всеосяжне планування, програмно-цільовий метод не тільки використовувався, але і розвивався, поступово охоплюючи все нові сфери. Перша цільова програма загальнодержавного значення (створення Урало-Кузнецького комбінату) була розроблена і в основному реалізована в передвоєнні роки, однак широко програмно-цільовий метод увійшов в практику на рубежі 1980-х рр.

Мабуть, це було пов'язано зі зниженням дієвості планів, які, залишаючись галузевими, але суті включали в свою орбіту все нові і нові сфери діяльності, передбачали надмірну інвестиційне навантаження і вже не могли забезпечити узгоджене рішення комплексних міжгалузевих проблем.

У 1980-і рр. в СРСР були прийняті десятки галузевих і міжгалузевих науково-технічних програм. Загальний характер носили соціальні програми, спрямовані на ліквідацію ручної праці, поліпшення харчування населення, вирішення житлової проблеми і т.п. Приймалися великі програми структурних перетворень економіки (паливно-енергетична програма), регіональні (освоєння зони БАМ, соціально-економічний розвиток Нечорноземної зони і т.п.) і екологічні програми (охорона озера Байкал та ін.).

З'явилися програми, по суті не мали цільового характеру, а служили свого роду предпланового документом (програма науково-технічного прогресу). Наявність великої кількості різноманітних програм різко знизило їх дієвість і більшість з них виявилося нереалізованими.

Досвід програмування в СРСР дозволяє зробити кілька висновків. По-перше, програмно-цільовий метод дає хороші результати, коли чітко визначена мета програми і наявні ресурси достатні для реалізації всієї системи заходів в намічені терміни. По-друге, для розробки реалістичної програми необхідно мати надійний науковий і проектний доробок. По-третє, реалізація програми повинна здійснюватися під керівництвом одного органу управління, що має повноваження перерозподілу ресурсів між заходами і внесення в програму корективів, пов'язаних зі зміною умов фінансування або інших умов, закладених в програму. По-четверте, кількість цільових програм має бути обмежена як можливостями їх фінансування, так і можливостями органів управління.

Принципові зміни, що відбулися в економіці, державному устрої і системі управління, з одного боку, посилили значення Цільових програм як одного з основних методів державного регулювання, але, з іншого боку, істотно ускладнили процес розробки і реалізації програм.

Посилення ролі програм пов'язано з тим, що в умовах директивно-планової системи основним засобом управління були державні Плани, які мали силу закону. Програми лише доповнювали державні плани і юридично стояли на сходинку нижче, так як приймалися Постановою Уряду або (найбільш важливі) постановами ЦК КПРС і Уряду СРСР (республіканські - відповідно своїми органами управління). В даний час програми залишилися одним з найбільш сильних засобів державного регулювання прямої дії. У тому випадку, якщо заходи федеральної цільової Програми потрапляють в бюджет, - відповідні положення програми набувають чинності закону.

Ускладнення розробки та реалізації програм визначається тим, що, по-перше, доводиться враховувати і погоджувати інтереси держави, регіону, господарюючих суб'єктів і населення, в той час як раніше пріоритет надавався загальнодержавним інтересам. По-друге, велика частина ресурсів не виділяється в наказовому порядку, як раніше, а повинна залучатися з різних джерел. Це означає, що замість обгрунтування розподілу коштів між заходами програми необхідно, перш за все, розробити механізм їх залучення, систему гарантій і страхування інвестиційних ризиків. По-третє, тепер недостатньо обґрунтувати потребу держави в тих чи інших видах продукції або послуг і визначити формальний термін окупності капітальних вкладень, а необхідно врахувати кон'юнктуру ринку товарів і послуг, ринку інвестицій, фондового ринку і т.п., оцінити конкурентоспроможність продукції, що намічається виробництва, запропонувати таку систему заходів, щоб фінансові покажчики проекту були не нижче середніх по даній галузі або регіону.

У цих умовах кожна програма повинна базуватися на серйозних дослідженнях можливостей залучення інвестицій з позабюджетних джерел, а також на обгрунтуваннях необхідності виділення коштів на державні гарантії.

На жаль, ні висновки з досвіду використання програмно-цільового методу в СРСР, ні додаткові обмеження і вимоги до цього в умовах переходу до ринкової економіки практично не були враховані. В результаті, незважаючи на різке скорочення можливостей фінансування програм, після 1992 р було прийнято близько 200 федеральних цільових програм. Результат відомий: жодна з них повною мірою не реалізована, а за багатьма фінансування становить менше 10% передбаченого обсягу.

Оскільки за визначенням цільова програма повинна складатися з системи взаємопов'язаних заходів, зрив їх фінансування вже на першому етапі веде або до згортання програми, або до необхідності її істотного коректування. Так як подібна коригування не передбачена (немає коштів на це, не виділена організація, яка повинна здійснювати моніторинг програми, і т.д.), можна стверджувати, що практично всі затверджені Урядом цільові програми зберігають прогнозно-целеполагающее значення, але не являють повною міру інструментом управління. Тому в подальшому необхідно розглянути не тільки досвід розробки та реалізації цільових програм, але головним чином напрямки вдосконалення нормативно-правової та методичної бази регіонального програмування.

Глава 2. Регіональні цільові програми в економіці Росії

1 Поняття і види регіональних цільових програм

У чинних законодавчих і нормативних документах мова йде тільки про програми федерального рівня, і в числі таких програм згадуються регіональні. Федеральні цільові програми (ФЦП) розробляються з ініціативи федеральних органів виконавчої влади з можливим залученням органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Ініціативні заявки регіонів і федеральних міністерств розглядаються і узагальнюються федеральним урядом. Зведений перелік ФЦП і обсяги їх фінансування з федерального бюджету затверджуються законом про федеральний бюджет. Поряд з цим організація виконання заходів затверджених ФЦП забезпечується федеральним замовленням, розміщення якого здійснюється на конкурсній основі через механізм контрактних угод з виконавцями конкретних видів робіт, послуг. Відповідальність останніх регламентується в рамках укладених договорів. ФЦП особливої ​​важливості можуть отримувати статус президентських.

ФЦП соціально-економічного розвитку регіонів можуть фінансуватися на спільній основі, як за рахунок коштів федерального бюджету, так і за рахунок бюджетів суб'єктів РФ і залучених позабюджетних джерел. Однак розробка і реалізація подібних програм утруднена в зв'язку з відсутністю правового механізму, що визначає порядок спільної участі органів виконавчої влади різних рівнів в підготовці цільових програм, в їх пайовому фінансуванні, в управлінні програмою в цілому та окремими її заходами.

Вперше комплексні федеральні регіональні програми були прийняті Урядом РФ в 1995 р (ФЦП соціально-економічного розвитку Курильських островів і соціально-економічного розвитку Республіки Саха (Якутія)). До 1997 р затверджено близько 30 ФЦП з розвитку регіонів. Серед них найбільші програми економічного і соціального розвитку Далекого Сходу і Забайкалля, Сибіру, ​​Північного Кавказу. У число територій, до яких застосовано програмний метод забезпечення розвитку, включені насамперед регіони з особливими умовами господарювання (північні райони) слабкі в економічному відношенні (Бурятія, Адигея, Калмикія, Мордовія, республіки Північного Кавказу), старопромислових, які гостро потребують реструктуризації економіки ( Удмуртія, Челябінська, Ростовська, Тульська області та ін.), прикордонні з новими для них проблемами (Псковська, Калінінградська, Брянська області та ін.).

Поряд з цим прийнято більше 18 екологічних програм і 4 програми з радіаційного реабілітації населення та заражених території.

Федеральні регіональні цільові програми складають приблизно 15% від усіх прийнятих ФЦП. Велика їх частина (майже три чверті) розроблена по суб'єктах РФ, які мають недостатній економічний потенціал і низьку бюджетну забезпеченість. Природно, що для підвищення рівня економічного розвитку і докорінної реструктуризації виробничої бази таких регіонів необхідна суттєва допомога Федерації. Тим більше така підтримка потрібна для подолання кризових соціальних і екологічних ситуацій, викликаних великими катастрофами (Чорнобильська АЕС, землетрус на Сахаліні і т.п.), природними катаклізмами (підйом рівня Каспійського моря і т.п.) і національно-етнічними конфліктами.

Однак на практиці в останні роки жорстко проводиться політика на згортання участі федерального бюджету в цільових регіональних програмах. У ФЦП розвитку регіонів, розроблених в 2013-2014 рр., Частка федерального бюджету в фінансуванні програм зазвичай знаходиться на рівні 5-6%.

На жаль, правовий статус ФЦП по соціально-економічному розвитку регіонів практично не встановлено. В раніше згадуваних федеральних законах і нормативних актах формально перераховуються кілька типів цільових програм (соціальні, соціально-економічні, екологічні, інноваційні, науково-технічні), інструментарій програм, однак методи їх розробки і управління в основному орієнтовані на виробничі інвестиційні програми. Досить зазначити, що основним критерієм при експертизі проектів програм в Уряді РФ виступає мінімальна (в межах декількох відсотків) частка федерального бюджету в фінансових витратах, при цьому частка власних коштів підприємств та інших позабюджетних джерел (включаючи іноземні інвестиції) повинна досягати десь 75- 80%. Очевидно, що ні соціальні, ні екологічні програми в принципі не можуть відповідати подібним вимогам. Як правило, не можуть їм відповідати і регіональні соціально-економічні програми, в яких певну (і нерідко дуже істотну) роль відіграє вирішення соціальних і екологічних проблем.

Регіональні програми відрізняються від інших цільових програм перш за все об'єктом програмування. Незалежно від предмета програми (галузеві проблеми, соціальні проблеми і т.д.) в якості об'єкта виступає територіальне утворення того чи іншого масштабу. Це зумовлює і особливий підхід до оцінки мультиплікативного ефекту, який перш за все повинен розглядатися в межах даної території. Специфічним є вельми значний вплив екзогенних факторів на процеси, які повинні регулюватися за допомогою цільової програми. Поряд з цим зростає значення комплексного розгляду супутніх проблем, оскільки в межах регіону виробничі, соціальні і екологічні аспекти відтворення характеризуються більш тісної взаємозалежністю. Є певна специфіка регіональних програм і з точки зору можливостей мобілізації ресурсів і адміністративно-правового впливу на господарюючі суб'єкти. Все це в сукупності зумовлює особливості господарського механізму, який може бути задіяний для розробки і реалізації регіональних програм.

Слід зазначити, що в діючих федеральних нормативно-правових документах за значимістю (масштабами) виділяються лише два типи програм: федеральні і міждержавні. Однак регіональні проблеми, які потребують програмно-цільовому вирішенні, зовсім не завжди мають федеральне і тим більше міждержавне значення. Є маса проблем, для вирішення яких достатньо мобілізувати ресурси декількох регіонів або навіть одного суб'єкта РФ, тобто цільові регіональні програми можуть бути федерального, міжрегіонального, регіонального та локального значення. Більш того, програмно-цільовий метод вже використовується рядом суб'єктів РФ і міст для цілеспрямованого вирішення проблем місцевого характеру. Зокрема, регіональні цільові програми затверджені в якості офіційних державних документів представницькими органами Московської області, Дагестану, Кабардино-Балкарії і ряду інших суб'єктів РФ. Ці програми спрямовані на вирішення пріоритетних завдань регіону, до яких можуть належати: комплексний економічний і соціальний розвиток регіону, забезпечення ефективного використання природно-ресурсного та виробничого потенціалу; забезпечення зайнятості та підвищення рівня життя населення та інші завдання, що вимагають обліку природно-економічних і соціально-історичних особливостей регіону.

Зазначені специфічні риси дозволяють виділити регіональні програми в особливий клас цільових програм. За характером вирішуваних проблем (тип програми) серед них виділяються комплексні, економічні, соціальні та екологічні, а з регіонального рівня (масштабами) - міжрегіональні (охоплюють кілька суб'єктів РФ), суб'єктів РФ, локальні (що відносяться до частини території одного або декількох суб'єктів РФ) і муніципальні (міські) (див. рис. 1).

№ п / пМасштаби программиТіпи регіональних программКомплексниеЕкономіческіеСоціальниеЕкологіческіе1Межрегіональние2Суб'ект Федераціі3Локальние4Муніціпальние Мал. в. 1.4. Типологія регіональних програм

За статусом, рівнем затвердження та управління всі програми можуть бути федеральними. Крім того, міжрегіональні програми можуть затверджуватися і фінансуватися міжрегіональними асоціаціями або декількома зацікавленими республіками, краями і областями; програми суб'єктів РФ, локальні і муніципальні - фінансуватися і затверджуватися органами влади і управління суб'єктів РФ, а муніципальні - ще міст і адміністрацій закритих територіальних утворень.

Розглянуті вище особливості необхідно враховувати при розробці регіональних програм будь-якого типу і масштабу.

Однак найбільші складності і принципові відмінності мають місце при підготовці так званих комплексних програм, які охоплюють різні сторони соціально-економічного розвитку регіонів. Суттєвою специфікою володіють і міжрегіональні програми.

Комплексні програми соціально-економічного типу останнім часом набувають все більшого поширення. Вони розробляються на всіх регіональних рівнях. Захоплення подібними програмами навіть в умовах досить скромного участі в їх фінансуванні федерального бюджету, з нашої точки зору, пояснюється відсутністю нормальної прогнозної роботи. Керівники суб'єктів РФ, природно, зацікавлені мати наукові опрацювання перспектив розвитку свого регіону, які стосуються не тільки до окремих галузей, але охоплюють всі основні проблеми регіону. Такі опрацювання, та ще й підтверджені Урядом РФ, мають велику політичну вагу.

Слід зазначити ряд особливостей подібних програм. По-перше, вони охоплюють всі аспекти господарської та соціального життя регіону. Це великий плюс, тому що будь-яка приватна, функціональна програма не може досить повно розглянути можливий вплив на суміжні сфери діяльності. Але це і величезний мінус, так як практично неможливо на рівні суб'єкта РФ або великого міста розробити і погодити між собою систему заходів, що охоплює весь господарський комплекс, соціальну і екологічну сферу, та ще й розробити механізм, який би фінансування і реалізацію цих заходів.

По-друге, подібні програми за своєю суттю багатоцільові, причому ці цілі нерідко суперечать один одному. Так, мета підвищення конкурентоспроможності та ефективності профілюючих галузей промисловості, як правило, пов'язана з реструктуризацією великих підприємств, зміною їх профілю і, як наслідок, з істотним скороченням промислового персоналу. Таких об'єктивних протиріч в кожному регіоні можна нарахувати багато.

По-третє, цільова програма соціально-економічного розвитку, з огляду на її багатоцільовий характер, повинна мати якісь узагальнюючі цілі, інакше вона просто розповзається на підпрограми, не пов'язані між собою.

По-четверте, розвиток будь-якого регіону в більшій чи меншій, але все одно в значній мірі залежить від екзогенних факторів: від поведінки сусідніх регіонів, від загальнодержавної політики в різних сферах і навіть від міжнародної ситуації і світового ринку. У цих умовах неминуча варіантна проробка перспектив розвитку, в той час як цільова програма орієнтована на реалізацію конкретних заходів, які повинні бути пов'язані між собою в систему.

Перелік складнощів і особливостей регіональних програм комплексного типу можна продовжити, однак і сказаного досить для того, щоб стверджувати: подібні програми за діючими правилами розробити неможливо, а ті з них, які були затверджені Урядом РФ, істотно відрізняються від жорстких нормативних вимог.

2 Досвід розробки програм соціально-економічного розвитку регіонів

Федеральні програми соціально-економічного розвитку регіонів розробляються на підставі рішень Уряду РФ, а регіональні програми - рішень суб'єктів РФ. За ФЦП встановлюється державний замовник, а також міністерство - координатор програми. При розробці ФЦП по соціально-економічному розвитку суб'єктів РФ, як правило, частина функцій державного замовника передається адміністрації регіону. У програмах з економічних районам активну участь в розробці, прийнятті та реалізації вживають відповідних міжрегіональні асоціації економічної взаємодії. Як розробників програм зазвичай залучаються наукові організації.

Зокрема, Рада по вивченню продуктивних сил протягом 2012-2014 рр. розробив ФЦП економічного і соціального розвитку Далекого Сходу і Забайкалля, Сибіру, ​​Республіки Адигея, Челябінської області, Таймирського автономного округу. В цілому ці програми охопили більш ніж чотири п'ятих території і 25% населення країни, при цьому в якості об'єкта розглядалися всі типи суб'єктів РФ і регіонів.

Досвід, отриманий в ході розробки і часткової реалізації зазначених програм, дозволяє зробити ряд висновків.

Цільова програма розвитку всього соціально-економічного комплексу регіону повинна спиратися на науково обґрунтовану стратегію, яка визначає найважливіші точки (сфери) зростання економіки і найбільш складні і гострі проблеми, що створюють кризові ситуації в різних сферах діяльності. Завдання цільової регіональної програми комплексного характеру повинні полягати в тому, щоб в рамках певного періоду створити умови і добитися конкретних результатів, як в питаннях підйому економіки, так і в подоланні негативного впливу кризових процесів.

Конкретний зміст цілей (завдань) програми по регіонах буде істотно відрізнятися, але одне залишається незмінним - кількість різноманітних цілей буде досить велике. Так, в Челябінській області успішний розвиток економіки буде залежати від підйому чорної і кольорової металургії і найбільших підприємств військово-промислового комплексу, а стабільна соціально-політична ситуація - від реструктуризації вугільної галузі, ліквідації радіаційної небезпеки і нормалізації становища в екологічній сфері. Для Таймиру головне, з одного боку, забезпечити освоєння нафтогазових ресурсів і родовищ кольорових металів, а з іншого боку, створити умови для збереження традиційних видів діяльності корінного населення. Для Адигеї в економічному плані важливо задіяти резерви розвитку агропромислового комплексу (в першу чергу, переробної промисловості) і створити умови для використання сприятливих передумов формування рекреаційного комплексу загальнодержавного значення. У той же час Необхідно запобігти негативному впливу надмірної міграції населення з сусідніх регіонів, а також знизити техногенне навантаження на унікальний природний комплекс республіки.

Очевидно, що подібні стратегічні напрямки в цільовій програмі повинні бути детально обґрунтовані, а кількісні параметри (мети) - розраховані на підставі оцінок можливостей отримання інвестицій за рахунок різних джерел, прогнозів ємності ринку профілюючих видів продукції, техніко-економічних обґрунтувань найбільших інвестиційних проектів, прогнозів зростання доходів регіональних бюджетів і доходів населення до кінця періоду дії програми.

Слід відзначити особливу роль прогнозів у визначенні цілей (кількісних) і результатів (ефекту) програми. По-перше, прогнози повинні визначати тенденції і силу впливу на виробництво і рівень життя факторів, що мають істотні регіональні відмінності. До таких відносяться: вартість паливно-енергетичних ресурсів, транспортні тарифи, прожитковий мінімум, забезпеченість власною сировинною (продовольчої) базою, відстані поставок сировини в регіон і готової продукції на зовнішні ринки і т.п. Подібні прогнозні оцінки дозволяють визначити очікувані зміни в конкурентоспроможності продукції регіону, а також потреби регіону в бюджетних ресурсах, необхідних для розвитку соціальної сфери і підтримки слабких в соціальному відношенні верств населення.

По-друге, прогнози повинні визначити перспективи розвитку ринку товарів (послуг) на ті види продукції, які є профілюючими на даній території. Залежно від виду продукції цей ринок може обмежуватися територією регіону або охоплювати великий район і всю країну. У разі експортної орієнтації підприємств регіону необхідні експертні оцінки конкурентоспроможності та попиту на продукцію на світовому ринку. Такі прогнози визначають верхню межу зростання обсягів виробництва в ключових галузях.

По-третє, прогнози повинні містити інформацію про інвестиційну привабливість регіону і оцінки зміни в перспективі інвестиційних ризиків. Ці відомості в сукупності з прогнозними оцінками платоспроможного попиту, а також впливу територіальних факторів на умови виробництва можуть бути покладені в основу визначення очікуваних розмірів залучення інвестиційних ресурсів, які значною мірою визначають зростання економічної активності.

По-четверте, прогнози визначають загальні масштаби виробництва і споживання в регіоні при тому чи іншому варіанті розвитку. Цільова програма, як правило, орієнтується на якийсь із цих варіантів і в той же час визначає реальний внесок в його реалізацію. Необхідно підкреслити, що в цільових програмах комплексного характеру однієї з основних характеристик такого вкладу повинна бути бюджетна ефективність або, по крайней мере, розрахунок впливу програмних заходів не тільки на зростання виробництва або зміцнення матеріальної бази інфраструктурних галузей, а й на збільшення доходів консолідованого бюджету і бюджетної забезпеченості території. Такі цільові параметри виключно важливі, так як вони визначають можливості використання бюджетних ресурсів для підвищення рівня життя населення, для реалізації проектів і заходів самої програми, для зміни фінансових взаємовідносин з федеральним центром.

З огляду на роль прогнозних показників, можна стверджувати, що регіональні цільові програми комплексного типу по суті представляють собою симбіоз елементів прогнозу економічного і соціального розвитку та набору інвестиційних проектів і заходів. Слід особливо відзначити, що побудова таких програм знизу, від підприємств, практично неможливо. По-перше, тому, що охопити сотні підприємств і тисячі проектів фізично неможливо. Непереборна складність полягає не тільки в їх великій кількості і надзвичайному розмаїтті, але і у відмінностях опрацьованості проблем перспективного розвитку підприємств. Лише у відносно невеликій їх частині є програми реструктуризації, а тим більше бізнес-плани конкретних проектів. Розробити велике число бізнес-планів в ході підготовки цільової програми практично неможливо, оскільки така робота вимагає значних витрат часу і фінансових ресурсів. В результаті теоретично можливості розробників програми обмежені відносно невеликий (20-25%) частиною великих і середніх підприємств, розташованих на території суб'єкта РФ. На практиці ці можливості ще менше, тому що далеко не всі підприємства діляться інформацією про свої плани на майбутнє.

Останнім часом з'явилися програми, в яких розробники спробували виконати нормативні вимоги до цільових програм (наявність по всіх проектах бізнес-планів, підтверджень адміністрації та комерційних банків про намічуваному фінансуванні проектів і т.п.) шляхом типізації та спрощення інформації, одержуваної від підприємств, і розрахунків ефективності програми.

Такий підхід цікавий і конструктивний, так як дозволяє в певній мірі формалізувати розрахунки і тим самим знизити трудомісткість розробки галузевих регіональних програм пли галузевих підпрограм в комплексних ФЦП. Однак, з нашої точки зору, він не може подолати принципові невідповідності програмно-цільового методу завданням комплексного економічного і соціального розвитку регіону, які по суті є багатоцільовими.

Таким чином, аналіз ФЦП соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ дозволяє стверджувати, що вони принципово повинні відрізнятися від інвестиційних програм і являти собою документ, спрямований на реалізацію стратегії »розвитку регіону в аналізованому періоді і містить: прогноз макроекономічних, галузевих, фінансово-бюджетних показників і узагальнюючих характеристик соціального розвитку; інвестиційні проекти і заходи соціального та екологічного характеру; пропозиції щодо регіонального господарського механізму.

Головна особливість подібних програм полягає в тому, що їх предметом є не тільки вся економіка регіону, а й процеси, пов'язані з умовами життєдіяльності і відтворення населення, з охороною навколишнього середовища і відтворенням природних комплексів. При цьому, природно, переплітаються завдання загальнодержавного, регіонального і місцевого значення. Тому буває досить складно обмежитися лише вирішенням проблем федерального рівня, і практично всі регіональні ФЦП містять підпрограми соціального характеру, як правило, належать до компетенції суб'єктів РФ.

Ще одна особливість комплексних регіональних програм полягає в тому, що, розглядаючи все господарство регіону, вони включають ті виробництва і заходи, які вже увійшли в галузеві або функціональні цільові програми, тому що в противному випадку втрачається можливість регулювання всього господарства. Так, наприклад, якщо з програми по Челябінській області виключити заходи, передбачені галузевими федеральними програмами (по чорній металургії, по вугільній промисловості, з оборонного комплексу), то ми отримаємо якісь фрагменти, які не мають визначального значення для розвитку області. Однак в діючих нормативних документах виключається можливість дублювання програм з метою запобігання подвійного фінансування одних і тих же заходів. На практиці вихід з цього протиріччя знайдений: в регіональній програмі вказуються всі цільові програми, які в тій чи іншій мірі реалізуються на території даного регіону, і наводяться дані про намічуваних обсягів фінансування раніше прийнятих програм. В принципі необхідно піти далі: регіональна комплексна програма повинна уточнювати і координувати програми, так чи інакше пов'язані з регіону. Додання таких функцій, по-перше, дозволило б чіткіше визначити їх місце в системі ФЦП і, по-друге, послужило б кроком у напрямку впорядкування програмування, скорочення кількості програм і коригування їх заходів відповідно до ресурсними можливостями.

Відповідно до діючого порядку суб'єкти РФ щорічно представляли в Мінфін і Мінекономіки бюджетні заявки, в які включають фінансування заходів, передбачених федеральними цільовими програмами. Визнання за комплексними регіональними програмами координаційних функцій дозволило б перейти від механічного «вибивання» коштів з федерального бюджету на будь-які раніше передбачені заходи до обгрунтуванням необхідності реалізації першочергових проектів і заходів, що мають пріоритетне значення для регіону. Мабуть, це підвищило б роль зазначених програм і посилило їх програмно-цільовий статус.

Викладені висновки повністю поширюються і на програми соціально-економічного розвитку макрорегіонів. Більш того, аргументи підтверджують неможливість їх віднесення до звичайних ФЦП, посилюються, кількість суперечать цілей зростає в зв'язку з суперечливими тенденціями і стратегіями розвитку суб'єктів РФ даного макрорегіону; кількість підприємств, які повинні бути охоплені програмою, на порядок збільшується; господарський механізм для різних зон макрорегіону може принципово змінюватися; на території макрозони реалізується переважна більшість ФЦП.

В результаті цільова спрямованість програм макрорегіонів стає ще більш розмитою, ніж в програмах суб'єктів РФ. Істотно змінюються їх функції і з точки зору забезпечення комплексного розвитку території. Очевидно, що на території макрорегіону (Сибіру, ​​наприклад) виділяється принаймні кілька підрайонів, що принципово відрізняються природними умовами  і ресурсним потенціалом, спеціалізацією і виробничим потенціалом, інфраструктурної забезпеченістю і іншими характеристиками, що мають ключове значення для визначення перспектив економічного зростання і комплексного соціально-економічного розвитку.

В результаті програми розвитку макрорегіонів виконують в основному функції прогнозно-стратегічного та координаційної характеру, визначаючи найважливіші, які мають федеральне значення напрямки розвитку всього регіону і економічних підрайонів. Ці напрямки повинні враховуватися суб'єктами РФ при визначенні стратегії і підготовці комплексних програм розвитку регіонів. Слід зазначити, що така роль програм макрорегіонів вже отримує визнання: в постанові Уряду РФ за програмою «Сибір» вона затверджена в якості основних напрямків розвитку цього регіону.

Глава 3. Напрями вдосконалення організаційно-правового забезпечення регіональних програм

Правові та нормативні положення, що визначають порядок розробки, подання та реалізації цільових федеральних програм, містяться в згаданих вище федеральних законах, постанові Уряду РФ і методичних рекомендаціях. Практика показує, що деякі нормативні положення по відношенню до регіональних програм повинні бути уточнені.

Відбір проблем для програмної опрацювання. Чинний порядок націлений, в першу чергу, на самодіяльність ініціаторів постановки проблем, при цьому встановлюючи лише деякі фактори відбору та змістовні орієнтири.

Такий порядок призводив до того, що в Мінекономіки РФ приходило значну кількість заявок, проаналізувати які з необхідною доскональністю не завжди представляється можливим. Більш того, по відношенню до регіональних програм це означає, що вихідний набір заявок визначається суто з регіональних позицій. При цьому регіональні проблеми загальнодержавного значення можуть взагалі не розглядатися, тому що не потрапляють в пропозиції регіонів.

Слід зазначити, що реально відбір регіональних програм носить безсистемний характер, так, до сих пір не визначені кількісні критерії виділення проблем, що підлягають програмно-цільовим рішенням. Не визначена і специфіка розробки та реалізації різноманітних програм, але ж серед них і радіаційні (Чорнобиль і т.п.), і екологічні (Велика Волга), і загальноекономічні (розвиток Далекого Сходу і Забайкалля, розвиток Республіки Адигея, розвиток Челябінської області і ін .), і соціально-геополітичні (розвиток Північного Кавказу, розвиток Курильських островів), і екстремальні (ліквідація наслідків землетрусу на Сахаліні, підйому рівня Каспійського моря і т.д.). Істотно (на кілька порядків) розрізняються і масштаби регіональних програм, як за обсягами фінансування, так і за охопленням населення і території.

Таким чином, існуючий порядок недостатньо регламентує відбір проблем, що підлягають програмному рішенню, і потребує вдосконалення. Було б доцільно доручити Мінзкономразвітія РФ проводити відбір стратегічних проблем регіонального характеру, що підлягають програмної розробки, на основі прогнозів соціально-економічного розвитку регіонів і країни в цілому. Проект переліку проблем, що мають федеральне значення і підлягають вирішенню в рамках середньострокової програми дій Уряду РФ, повинен доводитися Мінекономрозвитку РФ до федеральних органів влади, а також до суб'єктів РФ.

Органи виконавчої влади суб'єктів РФ і федеральні міністерства і відомства на підставі розгляду запропонованого переліку проблем, а також власних оцінок проблемних ситуацій можуть вносити аргументовані пропозиції в Уряд РФ про доцільність розробки федеральних регіональних програм з дотриманням діючих в даний час вимог.

Поряд з суб'єктами РФ з проблем загально значущості можуть давати свій висновок і міжрегіональні асоціації економічної взаємодії.

На базі цих пропозицій Мінекономрозвитку РФ формує перелік федеральних регіональних програм, рекомендованих до розробки в найближчій перспективі (на черговий рік), визначає федеральні органи і суб'єкти РФ, відповідальні за їх підготовку, можливі терміни і вартість розробки, а також джерела фінансування. Погоджений з зацікавленими організаціями та суб'єктами РФ перелік федеральних регіональних програм, що підлягають першочерговій розробці, Мінекономрозвитку РФ направляє в Уряд РФ, яке приймає відповідне рішення.

Рішення про розробку регіональних програм, що мають регіональне і локальне значення, повинні брати суб'єкти РФ. У тому випадку, якщо в цих програмах намічається участь федеральних міністерств і відомств, ініціатори представляють свої пропозиції, узгоджені з Мінекономрозвитку РФ і іншими потенційними виконавцями програми, в Уряд РФ, яке приймає рішення про участь федеральних органів в розробці програми.

Практика пішла шляхом передачі функцій управління розробкою та реалізацією програм зверху вниз. У частині регіональних програм на базі договірних відносин Мінекономіки РФ і адміністрацій суб'єктів РФ ряду останніх передавався досить широке коло функцій державного замовника. Однак цього недостатньо.

Доцільно, перш за все, в загальному вигляді, прописати функції державного замовника, державного замовника-координатора, куратора програм, правове становище яких до сих пір не представляється ясним. Поряд з цим слід розробити і затвердити положення про органи, що здійснюють реалізацію ФЦП.

Що стосується питання про органи, які можуть виступати в якості державного замовника, то він може вирішуватися двояко. У тому випадку, якщо програма має міжрегіональний характер і охоплює ряд регіонів (Далекий Схід, Сибір, Північ і т.д.), в якості державного замовника повинен виступати відповідний федеральний орган виконавчої влади. Якщо ж в якості об'єкта федеральної програми виступає суб'єкт РФ, державним замовником може виступати адміністрація даного регіону. Будь-яка ФЦП повинна розглядатися Мінекономрозвитку РФ і Експертною радою Уряду РФ.

Механізм розробки, розгляду та подання проектів програм. Існуюча нормативна база закріплює порядок, при якому розробка ФЦП організовується федеральними органами виконавчої влади.

На практиці багато регіональні програми розробляються під керівництвом органів влади суб'єктів РФ і за рахунок їх коштів. При цьому адміністрація укладає договори з науковими організаціями відповідного профілю. Проекти програм, розроблені організаціями-виконавцями, розглядалися державними замовниками, або органами, що володіють правами державного замовника, тобто органами виконавчої влади суб'єктів РФ, або федеральними органами виконавчої влади спільно з зацікавленими міністерствами і відомствами.

Недоліком усталеного порядку є відсутність чітко зафіксованого механізму розгляду та погодження проектів програм: не визначено, хто і на якому етапі повинен розглядати розроблений проект, хто повинен погоджувати, в які терміни. Така ситуація призводить до зниження відповідальності організацій - учасників розробки при розгляді проектів, затягування термінів підготовки програм та інших негативних наслідків.

Пропонується встановити, що в сучасних умовах розробка більшості програм повинна здійснюватися ініціаторами програм. Лише найважливіші програми, що піднімають питання безпеки країни, її цілісності, кризових ситуацій у великих регіонах, які об'єднують ряд областей і республік, які можна розробляти за рахунок коштів федерального бюджету. Необхідно визначити механізм узгодження проектів регіональних програм у відповідних федеральних органах виконавчої влади, терміни проходження, відповідальність цих органів, в тому числі слід уточнити або розробити правила проходження проектів програм в апараті Мінекономрозвитку РФ і Мінфіну РФ.

Відповідно до діючого порядку представлення програми в Уряд РФ за погодженням з Мінфіном РФ здійснювалося Мінекономіки РФ. Доцільно такий порядок уточнити наступним чином: в тому випадку, якщо державним замовником виступає не Мінекономрозвитку РФ, а інше федеральне міністерство (відомство) або регіональний орган виконавчої влади, подання має бути подвійним: від імені цього замовника і Мінекономрозвитку РФ. Це дозволить, з одного боку, підвищити відповідальність державного замовника, з іншого - зберегти роль Мінекономрозвитку РФ як органу, що відповідає за регіональну економічну політику Російської Федерації.

Чинний порядок визначає головним чином зміст програм, що мають галузевий інвестиційний характер, і не враховує специфіку програм, що мають регіональну спрямованість.

Пропонується в складі регіональних програм виділити три види: соціально-економічні, мають комплексний характер; функціональні, спрямовані на вирішення конкретних проблем, таких, як національно-етнічні, міграційні, екологічні тощо, і міжрегіональні, які мають як комплексний (Сибір, Північ і т.д.), так і проблемний характер (Велика Волга, Каспій ). Кожен тип зумовлює особливі умови розробки та реалізації програм.

Обов'язковими для регіональних програм всіх типів доцільно визнати три розділи:

загальноекономічний, що визначає макроекономічні параметри і основні напрямки економічного розвитку, зміцнення фінансової бази та бюджету регіону, підвищення рівня і якості життя населення і т.д .;

інвестиційний, який регулює розміри, джерела надходження і напрямки використання інвестицій, а також включає перелік і характеристику конкретних інвестиційних проектів;

інституційний, який визначає механізм реалізації програми, в тому числі управління, фінанси і т.д.

Крім того, в програмах комплексного характеру доцільно мати координаційний розділ, що містить дані і погоджує заходи всіх федеральних цільових програм, що реалізуються на території регіону.

Фінансування розробки та реалізації програм. Затвердженими нормативними документами передбачається, що розробка і реалізація ФЦП повинна здійснюватися, в першу чергу, за рахунок коштів федерального бюджету. Разом з тим, як уже зазначалося, бюджетне фінансування цільових програм сьогодні не перевищує декількох відсотків від необхідних обсягів, а в перспективі можливості фінансування програм з федерального бюджету ще більш скорочуються.

Практика свідчить, що є суб'єкти РФ, готові фінансувати розробку регіональних програм, і приватні інвестори, приголосні вкласти кошти в проекти і заходи програми, яка має федеральним статусом і забезпеченої державними (в тому числі і регіональними) гарантіями.

Пропонується, по-перше, встановити порядок, при якому для фінансування розробки проектів програм можуть залучатися кошти з різних джерел.

Якщо державним замовником виступає федеральне міністерство чи відомство, фінансування розробки програми має за рішенням Уряду РФ проводитися з федерального бюджету за участю коштів бюджетів зацікавлених суб'єктів РФ, а також позабюджетних джерел. Якщо державним замовником є ​​адміністрація регіону, фінансування має здійснюватися за рахунок бюджету відповідного регіону за участю засобів зацікавлених підприємств і організацій.

По-друге, вирішити питання про спільне формування (і управлінні) федеральними та регіональними органами державної влади  Заставне-страхових фондів, що забезпечують гарантії інвесторам цільових програм, а також про реанімацію системи фінансових пільг органам виконавчої влади суб'єктів РФ або дирекціям федеральних цільових програм, які мають регіональну спрямованість. На наш погляд, слід закріпити за Державною Думою право за поданням Уряду РФ встановлювати в рамках федерального бюджету певні пільги органам, що здійснюють реалізацію програм, що мають регіональну спрямованість.

На практиці форми управління регіональними програмами більш різноманітні. Можна не сумніватися загальна тенденція перерозподілу управлінських функцій на регіональний рівень, в зв'язку з чим доцільно встановити загальні правила  перерозподілу функцій між різними органами управління.

пропонується:

по-перше, за державним замовником закріпити такі основні функції:

узгодження проекту цільової програми з Мінекономрозвитку РФ, а проекту програми, що містить розділ по НДДКР цивільного призначення, - також з Міністерством промисловості, науки і технологій РФ;

представлення проекту цільової програми спільно з Мінекономрозвитку РФ в Уряд РФ;

розгляд проектів щорічних бюджетних заявок за всіма видами джерел фінансування;

отримання інформації та здійснення контролю за ходом робіт по реалізації програми і цільовим використанням фінансових коштів для представлення доповіді в Уряд РФ;

по-друге, визначити порядок створення дирекції програми в залежності від її змісту: якщо цільова програма здійснюється в рамках суб'єкта РФ, генеральний директор повинен призначатися адміністрацією цього суб'єкта і мати ранг заступника глави адміністрації, якщо програма реалізується в рамках декількох регіонів - генеральний директор призначається державним замовником за поданням асоціації і повинен мати статус заступника керівника федерального органу  виконавчої влади;

по-третє, дирекція програми в процесі управління реалізацією програми повинна здійснювати наступні основні функції:

розробка обгрунтовуючих матеріалів щодо щорічного бюджетного фінансування першочергових заходів програми;

розробка та винесення на затвердження економічних і правових норм і нормативів щодо забезпечення заходів програми, а також контроль за їх застосуванням;

здійснення відбору на конкурсній основі виконавців робіт, послуг, постачальників продукції по кожному програмному заходу;

висновок державних контрактів (договорів) на виконання робіт, закупівлю і поставку продукції з усіма учасниками реалізації програми та подання на затвердження державному замовнику програми контрактів (договорів), що фінансуються за рахунок коштів федерального і регіонального бюджетів;

здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів, виділених на реалізацію програми;

подання в установленому порядку звітів про хід реалізації програми;

по-четверте, повинні бути вироблені єдині підходи, що регулюють в сучасних умовах взаємовідносини державного замовника і суб'єктів РФ в області федеральних цільових програм. Законодавчо слід закріпити право державного замовника передавати частину своїх функцій органам виконавчої влади суб'єктів РФ.

висновок

Таким чином, склалася до теперішнього часу система прогнозування має істотні недоліки. Вона, по-перше, не охоплює основні елементи економічної структури, що відносяться до реального сектору економіки; по-друге, не визначає довгострокові перспективи, а отже, не може служити базою для вироблення стратегії економічного розвитку; по-третє, не забезпечує узгодження макроекономічного, галузевого і регіонального аспектів прогнозів. У прогнозуванні регіонального розвитку брали участь суб'єкти РФ, які представляли в Мінекономіки РФ свої прогнози. Однак ці прогнози по більшості параметрів не узгоджуються з федеральним прогнозом і можуть служити лише допоміжним матеріалом при його формуванні.

Можна стверджувати, що практично всі затверджені Урядом цільові програми зберігають прогнозно-целеполагающее значення, але не являють повною мірою інструментом управління. Тому в подальшому необхідно розглянути не тільки досвід розробки та реалізації цільових програм, але головним чином напрямки вдосконалення нормативно-правової та методичної бази регіонального програмування. Кожна програма повинна базуватися на серйозних дослідженнях можливостей залучення інвестицій з позабюджетних джерел, а також на обгрунтуваннях необхідності виділення коштів на державні гарантії.

Регіональні програми відрізняються від інших цільових програм перш за все об'єктом програмування. Незалежно від предмета програми (галузеві проблеми, соціальні проблеми і т.д.) в якості об'єкта виступає територіальне утворення того чи іншого масштабу. Це зумовлює і особливий підхід до оцінки мультиплікативного ефекту, який перш за все повинен розглядатися в межах даної території. Специфічним є вельми значний вплив екзогенних факторів на процеси, які повинні регулюватися за допомогою цільової програми. Аналіз регіональної цільової програми соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ дозволяє стверджувати, що вони принципово повинні відрізнятися від інвестиційних програм і являти собою документ, спрямований на реалізацію стратегії »розвитку регіону в аналізованому періоді і містить: прогноз макроекономічних, галузевих, фінансово-бюджетних показників і узагальнюючих характеристик соціального розвитку; інвестиційні проекти і заходи соціального та екологічного характеру; пропозиції щодо регіонального господарського механізму. Головна особливість подібних програм полягає в тому, що їх предметом є не тільки вся економіка регіону, а й процеси, пов'язані з умовами життєдіяльності і відтворення населення, з охороною навколишнього середовища і відтворенням природних комплексів.

Дедалі більше значення регіональних цільових програм, з одного боку, і явні прогалини в їх правовому та нормативно-методичному забезпеченні, з іншого, обумовлюють доцільність прийняття Федерального закону «Про федеральних цільових програмах соціально-економічного розвитку регіонів РФ», постанови Уряду РФ про розробку та реалізацію регіональних цільових програм та методичних рекомендацій про склад і обґрунтуванні регіональних програм.

Чинний порядок не регламентує форми і методи реалізації регіональних програм, передбачаючи лише те, що вони визначаються державним замовником, а поточне управління здійснюється дирекцією цільової програми, що формується цим замовником. При цьому дирекція програми повинна очолюватися одним із заступників керівника федерального органу виконавчої влади, відповідального за виконання цільової програми.

Список використаної літератури

1. Агангебян А. Формування ринкового механізму економічного зростання в Росії. // Проблеми теорії і практики управління. 2011. № 2. С.34-38.
2. Барбаков О.М. Регіональне управління: реалії та перспективи. СПб .: Лань, 2012. - 320с.
3. Гранберг А.Г. Основи регіональної економіки. М .: ГУ ВШЕ, 2011. - 495 с.
4. Іванченко Л.А. Пріоритети регіональної економіки. М .: ИНФРА-М, 2014. - 242с.
5. Кузнєцова О. Теоретичні основи державного регулювання економічного розвитку регіонів. // Питання економіки. 2012. № 4. С.46-66.
6. Лаженцев В.Н. Територіальний розвиток. Методологія та досвід регулювання. СПб .: Наука, 2015. - 184с.
7. Ларіна Н.І. Зміна парадигм регіональної політики. // Регіон: економіка і соціологія. 2015. № 4. с.322.
8. Маршалова А.С., Новосьолов А.С. Основи теорії регіонального відтворення. М .: Економіка, 2015. - 192с.

В якості найважливіших прямих регуляторів економічних процесів, що відбуваються на території країни, виступають федеральні і регіональні цільові програми. Вони являють собою узгоджений, пов'язаний з термінами, ресурсами і виконавцями, комплекс проектних, науково-дослідних, виробничих, організаційно-господарських та інших заходів, що здійснюються за підтримки держави.

Федеральні і регіональні цільові програми

Протягом багатьох десятиліть з 20-х років минулого століття в СРСР було поширено складання господарських планів. Разом з ними розроблялися і комплексні, в тому числі регіональні цільові програми. В даний час вони забезпечують вирішення завдань в науково-технічній, економічній, соціально-культурної, екологічної сферах. Федеральні цільові програми регіонального розвитку спрямовані на здійснення політики в сфері громадського господарства за підтримки держави. Сьогодні вони досить поширені, і їх кількість постійно зростає. Цільові програми регіонального рівня відрізняються різко вираженими територіальними ознаками, специфікою джерел інформації і складу учасників. Їх роль полягає в інтеграції індивідуальних, колективних, державних інтересів в ринкову економіку, мобілізації сил для здійснення великих проектів.

специфіка

Регіональні цільові програми використовуються як інструмент безпосереднього впливу держави на ринкову економіку в межах конкретної території. Такий метод управління виступає в якості одного з найважливіших засобів впливу на проблемні місцевості: освоюються, депресивні. Разом з цим регіональні цільові програми Росії успішно впроваджуються і на відносно забезпечених територіях. І в тому, і в іншому випадку забезпечується рішення як поточних, так і майбутніх завдань. Прикладом можуть служити регіональні цільові програми Ленінградської області. В даний час увагу влади звернуто на поліпшення якості життя, стану економіки Санкт-Петербурга. Зокрема розробляються програми створення умов для залучення трудових ресурсів в місто.

Суть нових проектів

Розробляються сьогодні цільові регіональні і муніципальні програми втілюють комплекс "вільного ринку" і "жорсткого плану". В рамках проектів задаються суворі напрямки господарської діяльності. При цьому стимулювання і реалізація цільових програм здійснюються на комерційній основі. Методи залучення виконавців і способи розподілу ресурсів базуються на принципах добровільності, колективного та індивідуального зацікавленості. Важливе значення має і матеріальне стимулювання. Регіональні цільові програми припускають адресність і обов'язковість виконання запланованих заходів усіма учасниками. Вони забезпечуються господарськими договорами, що поєднуються з комплексом економічних стимулів, а не директивними завданнями, як це було раніше.

вибір проблеми

Готуючи регіональні цільові програми, розробники вирішують ряд методичних задач. Головна з них відноситься до вибору проблеми. В сучасних умовах досить швидко відбувається зміна завдань територіального і народногосподарського розвитку. При цьому наявні фінансові та інші ресурси завжди обмежені. В якості критеріїв для вибору проблеми виступають:

1. Значимість питання для національної і територіальної економіки, зв'язок із структурними перетвореннями, посиленням ефективності господарської системи, поліпшенням якості життя громадян, забезпеченням і екологічної безпеки та ін.
2. Багатоплановий і міжгалузевий характер проблеми, наявність виконавців рішень і необхідності координації їх роботи. У двох словах цей критерій можна визначити як комплексність і складність питання.
3. Прогресивність і новизна організаційних, технічних та інших заходів, передбачувані високі показники.

додаткові ознаки

До числа зазначених вище критеріїв варто також віднести складність або неможливість вирішення завдання в розумні терміни із застосуванням ринкового механізму і необхідність залучення державної підтримки. Однак, на думку експертів, ця ознака спірне, оскільки складні і актуальні проблеми можуть вирішуватися виключно програмними методами і за участю влади.

визначення цілей

Це досить відповідальне завдання. Чіткий цільовий характер програми виражається в суворій орієнтації кожного заходу і використанні будь-якого ресурсу, а також діяльності всіх учасників. Головне завдання доводиться до конкретних адресних завдань. При розробці рекомендується застосовувати графоаналітичний підхід. З його допомогою здійснюється поділ мети на завдання за рівнями. Їх кількісна оцінка виконується за допомогою відносних показників задоволення потреб території. Тим часом надійність такого підходу залишається під питанням.

На практиці при розробці проектів він застосовується досить рідко. Крім того, не у всіх випадках можна визначити нормативні показники. В якості альтернативного варіанту можуть застосовуватися соціально-економічні індикатори. Вони побічно виражають рівні виконання тих чи інших завдань. Наприклад, регіональні цільові програми по збереженню здоров'я населення в якості індикаторів можуть використовувати середню тривалість активної професійної діяльності, життя та ін.

Оцінка ефективності

Результативність розробки та подальшої реалізації програми виражається конкретними підсумковими показниками. Аналіз співвідношення між ними і видатками відбивається в приватних і загальних величинах економічної, порівняльної і абсолютної ефективності (обсязі національного доходу на людину, пропорційності фондів споживання і накопичення та ін.). Приватні показники характеризують рівень використання ресурсів: фондо-, капітало-, материалоотдачу і так далі. Якщо враховувати вітчизняну і зарубіжну практику, специфіку адаптації до ринкових умов, в залежності від виду програми для аналізу її ефективності, як правило, рекомендовано використовувати різні величини. Серед них: розмір питомих капіталовкладень, продуктивність праці, та ін. При аналізі можна також використовувати обсяги виробництва ключових видів продукції, введення невиробничих об'єктів і виробничих потужностей в дію, показники науково-технічного розвитку, імпорто- і ресурсозамещенія.

особливості показників

Важливість використання в програмах різних показників очевидна. Але при цьому серед них в першу чергу повинні бути присутніми наскрізні величини. З їх допомогою здійснюється порівняння програм і підсумків по країні в цілому. Крім цього, необхідно використовувати Для деяких програм можуть знадобитися системи встановлених величин. В ринкових умовах найбільшу актуальність набувають кількісні оцінки результатів комерційної діяльності.

нюанс

Тим часом для макроекономічного аналізу потрібно виявити економічну ефективність. Вимога загальнонаціональної доцільності необхідно дотримуватися при визначенні всієї системи показників. Наприклад, не можна обмежуватися коефіцієнтом оборотності капіталу на освоюваних територіях, оскільки це може привести до створення галузевої структури, яка не відповідатиме специфіці і потребам районів, а також перспективним інтересам держави.

специфіка заходів

Регіональна програма може включати в себе комплекс заходів по оздоровленню економіки і соціальної сфери. До них, наприклад, відносять задоволення потреб в паливно-енергетичних ресурсах, регулювання тарифів, усунення наслідків стихійного лиха і так далі. В якості наступного етапу можуть намічатися заходи щодо стабілізації ситуації. Серед них:

1. Зменшення паливно-енергетичного дефіциту.
2. Подолання застою в галузях спеціалізації.
3. Закріплення нових господарських зв'язків.
4. Формування умов для економічного зростання.

На наступній стадії може проводитися пожвавлення господарського комплексу. В рамках цієї діяльності зусилля концентруються на питаннях структурної перебудови і стабільного розвитку. Серед ключових заходів можуть передбачатися:

1. Розширення транспортної інфраструктури.
2. Комплексне вирішення енергетичних проблем.
3. Розширення експортного потенціалу території.

В рамках всіх етапів необхідно забезпечити:

1. Запобігання відтоку громадян.
2. Закріплення кваліфікованих працівників. Це забезпечується за рахунок державного сприяння в сфері зайнятості та соцзахисту.
3. Охорону природи і раціональне використання природних ресурсів.

висновок

Реалізація регіональних цільових програм має найважливіше практичне значення для населення. У деяких випадках виникає необхідність в поетапному вирішенні завдань прискореного освоєння, випереджаючого, адекватного зміцнення інфраструктури, підвищення якості життя громадян. У невеликих районах коло проблем може обмежуватися, наприклад, заходами в агропромисловому та будівельному комплексах, сфері облаштування прикордонної території і соціального обслуговування. У будь-якій програмі окремий розділ відводиться для питань фінансування. Для здійснення заходів залучаються кошти бюджетів і позабюджетних фондів. Однак більшу частину фінансування забезпечують приватні інвестори.

Комплекси заходів, що включаються в програми, зазвичай розглядаються в декількох варіантах. Наприклад, становлення транспортного комплексу може бути представлено в сценарії використання діючої інфраструктури та її активного вдосконалення. Тим часом, на думку ряду експертів, в даний час існує дуже багато програм. Багато з них піддаються постійному коригуванню. При цьому порушуються їхні цілі і зміст. Існує також проблема фінансування, негативно відбивається на процесі реалізації програм.

  В.С.Варламов А.І.Трейвіш

Місце федеральних цільових програм соціально-економічного розвитку регіонів у вирішенні завдань регіональної політики в Росії

Розробка і здійснення федеральних цільових програм розвитку регіонів займають одне з найважливіших місць в досягненні цілей державної регіональної політики.

Державним документом, в якому закріплені ці цілі, є Указ Президента Російської Федерації від 3 червня 1996 р №803 "Про основні напрями регіональної політики в Російській Федерації". До числа цілей російської регіональної політики в цьому документі віднесені:

• зміцнення економічних основ територіальної цілісності і стабільності держави;
• сприяння розвитку і зміцненню економічної реформи, формування у всіх регіонах багатоукладної економіки, становленню регіональних та загальноукраїнських ринків товарів, праці і капіталу, інституційної та ринкової інфраструктури;
• скорочення надмірно глибоких відмінностей в рівні соціально-економічного розвитку регіонів, поетапне створення умов для зміцнення в них власної економічної бази підвищення добробуту населення, раціоналізація систем розселення;
• досягнення економічно і соціально виправданого рівня комплексності та раціоналізації структури господарства регіонів, підвищення життєздатності регіональної економіки.

Неважко бачити, що всі перераховані цілі мають пряме відношення до вирішення проблеми регіональної асиметрії.

Федеральні цільові програми регіонального призначення, спрямовані на вирішення проблем конкретних регіонів, покликані тим самим сприяти і досягненню названих вище загальних цілей регіональної політики. При цьому особлива роль федеральних цільових програм розвитку регіонів у вирішенні завдань, пов'язаних з міжрегіональної асиметрією, визначається тим, що, на відміну від інших інструментів регіональної політики, використовуваних для цих цілей (трансферти, дотації, субвенції, бюджетні позички і кредити з федерального бюджету, державна підтримка завезення вантажів в райони Крайньої Півночі, компенсація тарифів за електроенергію регіонах Далекого Сходу), програми мають ту принципову особливість, що вони в силу свого переважно інвест іціонного характеру націлені на рішення не стільки поточних, стільки стратегічних завдань реформування регіональної економіки, її структурної перебудови на основі інвестиційних процесів. Таким чином, по крайней мере за своїм задумом, вони спрямовані на радикальне вирішення проблем міжрегіональної асиметрії, маючи на меті не тільки подолання її наслідків, а й протидія ряду факторів, які її породжують.

Радикальне ж рішення проблем міжрегіональної асиметрії, на наш погляд, можливо лише при збільшенні економічного і відповідно фінансового та податкового потенціалу регіонів та країни в цілому, щоб все більшу частину проблем регіонів вони могли б вирішити власними силами, а федеральний бюджет міг би збільшити абсолютні розміри допомоги тим районам, власний потенціал яких поки не достатній для самостійного розвитку. Саме на це націлені федеральні цільові програми розвитку регіонів.

Якщо відволіктися від конкретних особливостей кожної з цих програм, то генеральної їх метою, загальною для всіх досі розроблених і реалізованих програм, є визначення та здійснення комплексу заходів, що забезпечують подолання кризи і формування ефективної регіональної економіки, головним чином, на основі її структурної перебудови , і вирішення соціальних завдань в регіоні.

Структурні зрушення в промисловості регіонів постійно відбуваються під впливом ринкових факторів, позитивно або негативно впливають на динаміку виробництва на конкретних підприємствах, в результаті чого індустріальна структура регіональної економіки постійно адаптується до сучасних умов.

Разом з тим ця адаптація здійснюється з великими труднощами при низькій інвестиційній активності і зниженому рівні виробництва, що не вирішує проблеми безробіття, недостатньою оподатковуваної бази регіонів, підвищення технічного рівня і ефективності виробництва, здійснення необхідних соціальних програм. Самі процеси структурної перебудови в цих умовах не відрізняються стабільністю, надмірно залежать від поточної кон'юнктури, і не завжди відповідають довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку країни.

Треба враховувати також малу інвестиційну активність комерційних банків і приватних інвесторів в реальному секторі економіки, обмежену до того ж вкладеннями в невеликі, швидко окупаються. Великі ж інвестиції в стратегічно важливі заходи з довгостроковим ефектом, особливо в кризових регіонах, можуть здійснюватися, як правило, лише з державною участю.

У зв'язку з цим виникає необхідність, особливо в регіонах з найбільш гострими соціальними, економічними та екологічними проблемами, використовувати різні форми регулюючого впливу на процеси структурної перебудови економіки з боку федеральних і регіональних органів управління, і в тому числі програмно-цільовий метод, що дозволяє в принципі забезпечити комплексне рішення регіональних проблем, врахувати все різноманіття чинників, що визначають динаміку регіонального розвитку, розширити часовий горизонт для осуществле ия програмних заходів, передбачити хоча і більш довготривалі і дорогі заходи (наприклад, щодо структурної перебудови), але зате забезпечують корінне поліпшення ситуації в економіці і соціальній сфері конкретного регіону, набагато більш радикальне рішення його проблем.

Як показав досвід Росії, інші названі вище інструменти регіональної політики, вирішуючи, хоча і життєво важливі, але поточні завдання, не здатні забезпечити радикальної зміни соціально-економічної ситуації в регіональному розвитку: територіальна диференціація за роки реформ не зменшилася, а зросла. На можливе заперечення, що діяли в ці роки федеральні цільові програми теж не змінили ситуацію, можна відповісти, що переважна їх більшість знаходиться на початковій стадії здійснення, а виділяються і залучаються для них ресурси далекі від запланованих масштабів. Дана вище принципова оцінка програмно-цільового методу та його можливостей від цього не змінюється.

  Нормативна база розробки та реалізації федеральних цільових програм

Розробка, затвердження та реалізація федеральних цільових програм з розвитку регіонів здійснюються відповідно до Федерального Закону "Про поставки продукції для федеральних державних потреб" (прийнятий Державною Думою 10 листопада 1994р., Підписаний Президентом Російської Федерації 13 грудня 1994., №60-ФЗ), федеральним законом "Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку Російської Федерації" (прийнятий Державною Думою 23 червня 1995 р., підписаний Президентом Російської Федерації 20 липня 1995р. № 115-ФЗ), Федеральним законом "Про екологічну експертизу" (прийнятий Державною Думою 13 березня 1995р., Підписаний Президентом Російської Федерації 23 листопада 1995р. № 174-ФЗ), Указом Президента Російської Федерації від 8 квітня 1997р. № 305 "Про першочергові заходи щодо запобігання корупції та скорочення бюджетних витрат при організації закупівлі продукції для державних потреб", постановами Уряду Російської Федерації від 26 червня 1995 р. № 594 "Про реалізацію Федерального закону про постачання продукції для федеральних державних потреб" (яким затверджено "Порядок розробки, затвердження та реалізації федеральних цільових програм Російської Федерації і міждержавних цільових програм, в яких бере участь російська Федерація"), Від 3 серпня 1996 р. № 928 "Про реалізацію Комплексної програми заходів по створенню та збереженню робочих місць на 1996-2000 роки", від 1 липня 1996 № 778 "Про внесення доповнень до деяких рішень Уряду Російської Федерації", від 13 вересня 1996р. №1101 "Про внесення змін до порядку розробки та реалізації федеральних цільових програм і міждержавних цільових програм, в здійсненні яких бере участь Росія".

Методичне керівництво і координація робіт по розробці і реалізації федеральних і міждержавних цільових програм покладено названими документами на Міністерство економіки Російської Федерації (а по науково-технічним програма м- також на Міністерство науки і технологій Російської Федерації).

Хоча згаданий вище "Порядок розробки, затвердження та реалізації федеральних цільових програм ..." передбачає, що ініціаторами постановки проблем для вирішення програмними методами на федеральному рівні можуть виступати будь-які юридичні і фізичні особи, Фактично ініціаторами постановки питань про розробку федеральних програм регіонів виступають їх адміністрації.

Ці пропозиції в більшості випадків направляються в Уряд Російської Федерації (іноді - Президенту Російської Федерації, який дає вказівки Уряду про їх розгляд, іноді - безпосередньо в Мінекономіки Росії). Уряд Російської Федерації направляє зазначені пропозиції на укладення в Міністерство економіки, Міністерство фінансів і Державний комітет з науки і технологій, а також в деякі інші федеральні міністерства і відомства (в залежності від вмісту майбутньої програми - наприклад, до Міністерства палива та енергетики, Міністерство шляхів сполучення, Міністерство сільського господарства і продовольства тощо). Міністерство економіки та інші зацікавлені міністерства розглядають отримані пропозиції, керуючись вимогами, визначеними в "Порядку розроблення, затвердження і реалізації федеральних цільових програм ..." в інших названих вище нормативних документах, до відбору проблем, в тому числі територіальних, які можуть стати об'єктами для програмної розробки. В якості таких вимог перераховані:

• пріоритетність пропонованих до вирішення найважливіших завдань соціально-економічного, оборонного, науково-технічного, природоохоронного та іншого характеру;
• неможливість комплексно вирішити проблему в прийнятні терміни за рахунок використання чинного ринкового механізму та необхідність державної підтримки її рішення;
• необхідність координації міжгалузевих зв'язків для вирішення проблеми, запропонованої для програмної розробки;
• облік пріоритетів і цілей соціально-економічного розвитку Російської Федерації, напрямків структурної та науково-технічної політики, прогнози розвитку загальнодержавних потреб і фінансових ресурсів;
• попередня оцінка соціально-економічної ефективності і наслідків від реалізації програми, що розробляється.

Разом з тим ці загальні вимоги  практично змінюються від періоду до періоду: в залежності від соціально-економічної обстановки і можливостей державної підтримки на перший план виходять то одні, то інші з цих вимог. Загальна ж тенденція полягає в посиленні вимог до проблем і територій, які претендують на те, щоб стати об'єктами федеральних цільових програм.

За підсумками розгляду пропозиції регіону про розробку програми Міністерство економіки, з урахуванням думки Міністерства фінансів і Державного комітету з науки і технологій та інших федеральних і регіональних органів виконавчої влади формує висновок і направляє його в Уряд Російської Федерації, яке і приймає рішення про підготовку відповідної цільової програми ( або відхиляє внесену пропозицію) і визначає її державного замовника (по складним і масштабним програмам, як, наприклад, по Далекосхідної ін грамі, може бути кілька замовників з основних напрямів і державний замовник-координатор).

Державний замовник несе відповідальність за підготовку та реалізацію програми, управляє діями розробників, якими, як правило, є наукові і проектні організації. Ряд регіональних програм розроблений, наприклад, інститутами при Мінекономіки Росії.

Розроблений та погоджений з усіма зацікавленими органами проект програми надсилається державним замовником в Мінекономіки Росії, Мінфін Росії і Міннауки Росії. Доопрацьований по їхніх зауважень проект програми представляється Міністерством економіки на затвердження в Уряд.

Відповідно до Федерального Закону державним замовником федеральної цільової програми, відповідальним за її реалізацію, може бути федеральний орган виконавчої влади, федеральне казенне підприємство [Казенне підприємство - підприємство створене на базі ліквідованого федерального державного підприємства і перебуває у віданні відповідного федерального органу державної влади (міністерства, відомства), відповідального за координацію і регулювання діяльності у відповідній області] або госуда ственное установа.

Названі вище нормативні документи жорстко визначають структуру федеральних цільових програм. Кожна з них повинна обов'язково включати наступні розділи:

• зміст проблеми і необхідність її вирішення програмними методами;
• основні цілі та завдання, терміни та етапи реалізації програми;
• система програмних заходів, в тому числі заходи з працевлаштування, включаючи створення нових робочих місць, перепідготовку та соціальний захист працівників, що вивільняються в результаті реалізації програми (на перші 1-2 роки реалізації програми програмні заходи повинні бути розроблені більш детально, включаючи питання їх фінансування, і мати бізнес-плани з соціально-економічними та техніко-економічними обгрунтуваннями);
• ресурсне забезпечення програми (за рахунок коштів федерального бюджету і позабюджетних джерел, бюджетів суб'єктів Російської Федерації);
• механізм реалізації програми;
• організація управління програмою і контроль за ходом її реалізації;
• оцінка ефективності, соціально-економічних і екологічних наслідків від реалізації програми;
• паспорт програми.

Обов'язкові також пояснювальна записка, попередня бюджетна заявка на асигнування з федерального бюджету на найближчий рік, підтвердження узгодженості програми з зацікавленими органами виконавчої влади. При необхідності представляються також угоди (договори) про наміри між державним замовником програми і підприємствами, організаціями, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що підтверджують фінансування програми з бюджетів суб'єктів Федерації і позабюджетних джерел.

В цілому можна сказати, що склалася нормативна база, коротко охарактеризована вище, досить чітко забезпечує процес формування програм від зародження задуму і обгрунтування необхідності програми до апробування та затвердження розробленої програми та порядок подальшої роботи по реалізації програмних заходів.

Але в тому, що стосується регіональних програм, ця база має прогалини і недоліки. Вона не відображає специфічні особливості регіональних програм, що відрізняють їх від галузевих і функціональних (багатогалузевий комплексний характер; наявність не тільки виробничих, а й соціальних проектів; необхідність врахувати реалізовані на території регіону галузеві федеральні програми і в той же час не дублювати заходи цих програм; особливості управління та ін.). Тим часом будь-які специфічні вимоги до програм регіонального призначення в офіційних нормативних документах відсутні. Однак, є підстави розраховувати, що цю прогалину буде заповнено. У Державній Думі в даний час йде робота над концепцією спеціального закону про федеральних цільових програмах регіонального розвитку.

  Розвиток і сучасний стан   процесу розробки федеральних цільових програм розвитку регіонів   і прийняття їх до реалізації

До грудня 1995 року було прийнято всього 2 комплексні регіональні програми: соціально-економічного розвитку Курильських островів Сахалінської області і соціально-економічного розвитку Республіки Саха (Якутія). З деякою часткою умовності до них може бути віднесена і третя програма - "Соціально-культурний розвиток Тверській області (територія Великого вододілу), що здійснюється з 1993р. (Тепер включена до затвердженої в 1998 р програму економічного і соціального розвитку Тверській області на 1998-2005 роки). Правда, в певних регіональних рамках здійснювалися також деякі інші програми. Вони мають, однак, більш вузьку спрямованість і обмежуються окремими аспектами регіонального розвитку. До них відносяться такі програми, як "Розвиток економіки та культури нечисленних народів Півночі" (здійснюється з 1991 року), "Діти Півночі" (здійснюється з 1994 року і є тепер складовою частиною Президентської програми "Діти Росії"), "Програма відродження, будівництва , реконструкції та реставрації історичних малих і середніх міст Росії "(здійснюється з 1994 року, зараз включена до затвердженої в 1998 р програму" Розвиток малих і середніх міст Російської Федерації в умовах економічної реформи "), а також цілий ряд програм за рішенням проблем екологічного оздоровлення та радіаційної реабілітації окремих зон, регіонів і міст (зона Байкалу, рр. Братськ, Нижній Тагіл і ін., зона впливу Чорнобильської аварії і т.д.).

З кінця 1995 р. процес розробки і прийняття федеральних цільових програм економічного і соціального розвитку регіонів різко активізувався: їх кількість збільшилася з 4 в 1995 р. (4-й стала програма по Мордовії, прийнята в грудні 1995 р.) до 28 в даний час (9 програм було прийнято в 1996 р ., 10 в 1997р.).

Активізації цього процесу сприяли формування оновленої нормативної бази по федеральних цільових програм (див. Попередній розділ) і включення перших програм в перелік фінансованих за участю федерального бюджету (з відображенням у законах про федеральний бюджет на відповідні роки). Позначилося також прийняття постанови Уряду Російської Федерації від 7 грудня 1996 № 1450, в якому було, зокрема, встановлено, що починаючи з 1997 р рішення Уряду Російської Федерації щодо державної підтримки регіонів, не пов'язані з наданням одноразової допомоги, оформляються актами Уряду Російської Федерації про затвердження федеральних цільових програм розвитку регіонів (постанова скасована в березні 1998р.)

Крім 28 затверджених програм підготовлені і знаходяться на різних стадіях розгляду і узгодження (в міністерствах, відомствах, в Уряді) ще 10 регіональних програм федерального рівня, а 5 програм розробляються.

Регіональний характер носять також затверджені до теперішнього часу 12 екологічних програм і 5 програм з ліквідації наслідків аварій, катастроф та інших надзвичайних подій (ще 5 екологічних програм такого характеру підготовлено і 6 розробляються).

Затвердженими програмами соціально-економічного розвитку регіонів охоплені території 33 суб'єктів Федерації (в т.ч. території 3 суб'єктів в- частково, а території інших 3 суб'єктів включені одночасно в дві програми). Якщо врахувати підготовлені, але не затверджені програми, то число суб'єктів, охоплених федеральними цільовими програмами регіонального призначення, досягає 52 (а з урахуванням знаходяться в розробці програм - 58). Перелік затверджених програм наведено в додатку.

Однак, якщо врахувати, що більшу частину федеральних цільових програм становлять програми галузевого та функціонального характеру (наприклад, "Паливо і енергія", "Відродження торгового флоту Росії", "Посилення боротьби з злочинністю") і всі вони здійснюються, природно, на території регіонів , то немає жодного регіону, де б не реалізовувалися федеральні цільові програми.

Територією країни регіони, які мають затверджені цільові програми комплексного характеру, розміщені наступним чином. Такими програмами охоплені весь Далекий Схід, частина Сибіру (Забайкалля і Нижня Приангарье), окремі регіони на Уралі, в Поволжі, Волго-Вятському, Центральному і Північно-Західному економічних районах, а також Калінінградська область. З урахуванням же програм, що розробляються, об'єктами програмної розробки стали весь схід країни (Сибір і Далекий Схід), весь Північний Кавказ, значна частина Уралу і Європейського Півночі, а також окремі регіони, перераховані вище (див. Карту).

Таким чином, в число регіонів, до яких вирішено застосувати програмний метод регулювання їх соціально-економічного розвитку, увійшли: регіони з особливими умовами господарювання (на півночі і сході); регіони, що мають недостатньо розвинутий економічний потенціал і найбільш схильні до депресивних процесів (Бурятія, Адигея, Читинська область, Єврейська автономна автономний округ); регіони, особливо потребують структурну перебудову економіки (Удмуртія, Курганська область, Чувашія, Мордовія і ін.); прикордонні регіони з новими для них проблемами (Псковська, Калінінградська, частково Ленінградська області); регіони з комплексом економічних і соціальних проблем (Північний Кавказ); регіони нового промислового освоєння (Нижня Приангарье в Красноярському краї).

При обов'язкової для всіх програм структурі (див. Розділ "Нормативна база") кожна з регіональних програм має свої особливості відповідно до характеру проблем, типових для різних груп регіонів ,. Так, наприклад, в Далекосхідної програмі зроблено особливий акцент на питаннях, пов'язаних з міжнародним поділом праці та економічним співробітництвом в Азіатсько-Тихоокеанському районі, на енергетичних і транспортних проблемах, Калінінградська програма цілком присвячена питанням розвитку економіки області в умовах особливої ​​економічної зони, в програмах по Мордовії і Курганської області велике місце займають проблеми конверсії оборонних виробництв та інші питання структурної перебудови промисловості.

Одним із способів оцінки можливого впливу сформованого переліку суб'єктів Федерації, для яких затверджені цільові програми, на міжрегіональну асиметрію економічного і соціального розвитку, може послужити зіставлення цього переліку з рейтингом всіх регіонів Росії за рівнем їх розвитку.

В якості такого рейтингу взята угруповання регіонів, проведена в Мінекономіки Росії для цілей середньострокового прогнозу. Базовим роком для порівняння зі середньостроковою перспективою був прийнятий 1995г.К аждий регіон був оцінений по 9 показниками (виробництво валового регіонального продукту на душу населення, індекс промислового виробництва за 1991-1995рр., Частка населення з доходами нижче прожиткового мінімуму, рівень безробіття, забезпеченість житлом , дитячими дошкільними установами, школами, амбулаторно-поліклінічними установами та лікарнями). Кожен з показників був оцінений в балах, сума яких дала комплексну бальну оцінку кожному регіону. В результаті усі регіони Росії були розділені на 6 груп: з відносно високим рівнем розвитку, з рівнем розвитку вище середнього, з середнім рівнем, з рівнем нижче середнього, з низьким рівнем і з вкрай низьким рівнем.

Незважаючи на відому умовність отриманого розподілу, воно дозволяє зробити висновки про деякі об'єктивні тенденції. Так, група з рівнем розвитку нижче середнього включає 17 регіонів, 10 з яких потрапили в число тих, для яких були розроблені і затверджені цільові програми. Група з низьким рівнем розвитку включає 6 регіонів, з яких 4 стали об'єктами програмного підходу. Відповідно серед 6 регіонів з вкрай низьким рівнем в число мають програми потрапили 3.

З 33 регіонів із середнім рівнем розвитку в число "програмних" потрапили лише 11, з 14 до рівня розвитку вище середнього лише 1, і, нарешті, з групи з відносно високим рівнем розвитку 10 регіонів "отримали" програми 4 регіони.

Таким чином, з 3 нижчих груп в число "програмних" увійшло більшість регіонів, а з 3 вищих - меншість. Причому ця меншість можна вважати "винятком, що підтверджує правило". Так, згадані вище 4 регіони з найвищою групи включають Республіку Саха (Якутію), Камчатська і Магаданську області і Приморський край. По-перше, сам перелік етіх- регіонів свідчить про великий умовності їх віднесення до групи з відносно високим рівнем розвитку. А по-друге, всі ці регіони входять до складу Далекого Сходу, для якого робилася єдина програма.

Оскільки важливі і гострі соціальні та економічні проблеми характерні для всіх регіонів Росії (багато дослідників говорять: "усі регіони Росії є проблемними"), то не можна сказати, що якийсь регіон невиправдано потрапив в число мають "власну" федеральну цільову програму. З іншого боку, є регіони, які, здавалося б, обов'язково повинні бути присутніми в переліку регіонів, що мають "свою" федеральну програму, але їх там немає (наприклад, тривалий час знаходиться в депресії Івановська область). Однак питання про те, чому адміністрація того чи іншого регіону віддала перевагу іншим, ніж програми, методам вирішення регіональних проблем, вимагає спеціального розгляду в кожному конкретному випадку.

Програми дуже різняться за охопленням території. Більшість регіональних ФЦП охоплюють один регіон-суб'єкт Федерації. У той же час Далекосхідна програма охоплює 13 регіонів-суб'єктів Федерації, включаючи весь Далекосхідний економічний район і, крім того, Забайкаллі (3 суб'єкти федерації, що входять в Східно-Сибірський економічний район). У той же час здійснюються програми, що стосуються лише одного міста (Сочі) і навіть його частини ( "Збереження і розвиток історичного центру г.С АНКТ-Петербурга на 1996-20010гг.", "Відновлення історичної частини г.Владікавказа як історико-архітектурної пам'ятки на Північному Кавказі і поліпшення його екологічного стану до 2000р. ").

Відповідно територіальним охопленням, характером і масштабами розв'язуваних проблем, а також тривалості періоду, на який розраховані програми (до 2000р., 2001р., Або 2005-2010рр.), Дуже різняться розміри коштів, потрібних на здійснення тієї чи іншої програми, і частки федерального бюджету та інших джерел фінансування програмних заходів.

Найбільшою за масштабами і розрахункової вартості є Президентська програма "Економічний і соціальний розвиток Далекого Сходу і Забайкалля на 1996-2005 роки". Обсяг потрібних фінансових коштів на її здійснення визначено в 850,5 млрд. Руб. в цінах 1998р. Програми по окремим суб'єктам Федерації оцінюються в сумі від 5 до 80 млрд. Руб. (Наприклад, за програмою Мордовія загальна сума потрібних фінансових коштів визначена в 12,8 млрд. Руб., По Калмикії -16 млрд. Руб., По Удмуртії - 14 млрд. Руб., По Астраханській області - 28 млрд.р уб.)

При цьому розрахункова частка федерального бюджету як джерела фінансування становила в ранніх програмах до 50-60% і навіть 80% (в Псковській області, де значна частина програмних заходів пов'язана з облаштуванням кордону і розміщенням військовослужбовців і звільнених зі Збройних Сил, тобто заходів , що підлягають федеральному фінансуванню), в більш поздни х- до 20-25% (Далекий Схід) і в найновіших - 8-10%.

Оскільки програми здійснюються в регіонах з дотаційним бюджетом, частка регіонального та місцевих бюджетів у фінансуванні програм зазвичай невелика: 5-15% і майже ніколи не перевищує 20-30%. Основний тягар фінансування програмних заходів припадає на частку позабюджетних джерел фінансування (власні кошти підприємств, залучені кошти приватних та іноземних інвесторів): від 2/3 до 4/5 всього обсягу фінансових коштів, що витрачаються на здійснення програми.

Хоча структура програм жорстко визначена, зміст їх поступово змінюється під впливом змін в економічній політиці, в законодавстві, в стані федерального і регіональних бюджетів. За 1993-1998 роки найбільш проявилися такі тенденції в зміні змісту програм: посилилася їх конкретність, більша увага приділяється пошуку і мобілізації позабюджетних джерел фінансування, помітно підвищилася питома вага цих джерел, більшу роль придбав зовнішньоекономічний чинник, зокрема іноземні інвестиції, і т.д .

  Організація здійснення федеральних цільових програм

З 28 затверджених на сьогодні ФЦП регіонів по 20 програмам державним замовником є ​​Мінекономіки Росії, по 5 - колишній Мінрегіоннац Росії, по 4 - Держбуд Росії, по 1 - Уряд Республіки Саха (Якутія), по 1 - спільно Адміністрація Сахалінської області і колишній Мінрегіоннац Росії.

З поділом Мінрегіоннаца Росії на Мінрегіон Росії і Миннац Росії і скасуванням Госкомсевер Росії можливі зміни в розподілі регіональних програм по державним замовникам.

Державні замовники програм щорічно представляють бюджетні заявки на фінансування частини витрат на реалізацію програм з федерального бюджету. У бюджетних заявках державний замовник вказує також інші джерела фінансування програми. Перелік федеральних програм, прийнятих до фінансування з федерального бюджету, затверджується в складі федерального бюджету на черговий фінансовий рік.

Різні програми мають різні органи управління їх реалізацією. Так, з метою реалізації Президентської програми по Далекому Сходу і Забайкалью створена Комісія Уряду Російської Федерації. Реалізацією програм по Мордовії, Нижнього Пріангарья і Курильських островів керують спеціально створені міжвідомчі комісії та дирекції. Управління програмою по Якутії здійснюють Колегія, Дирекція та Фонд Програми. Функції управління за програмами, замовником яких є Держбуд Росії, виконує об'єднана дирекція. По ряду програм ці функції здійснюють економічні служби регіонів (іноді зі спеціальними підрозділами в них).

Сказати однозначно, яка з застосовуваних моделей управління є найкращою, поки неможливо: серед програм, здійснюваних успішніше за інших, присутні програми з самої різної структурою управління. Дуже багато залежить від суб'єктивного фактора: які люди займаються реалізацією програми.

В останні роки через обмеженість ресурсів федерального бюджету, особливо йдуть на інвестиції, вимоги до формування переліку федеральних цільових програм, що фінансуються з федерального бюджету, постійно посилюються. Фактично проводиться не відбір програм, а відбір найбільш ефективних або гостро необхідних конкретних інвестиційних проектів, що входять в програми, який і зумовлює включення тієї чи іншої ФЦП до переліку фінансованих з федерального бюджету.

У законі про федеральний бюджет на 1998 рік передбачено державне участь у фінансуванні 139 федеральних програм і підпрограм із загальним обсягом фінансування 36,9 млрд. Руб., В тому числі з державними інвестиціями 8 млрд. Руб. До цього числа входять 23 регіональні програми із загальним обсягом федерального фінансування 1,9 млрд. Руб., В т.ч. 0,6 млрд. Руб. інвестицій.

Переваги та недоліки сформованої системи розробки та реалізації федеральних цільових програм розвитку регіонів

Сформована в Росії практика розробки і реалізації ФЦП економічного і соціального розвитку регіонів має безперечні переваги і настільки ж очевидні недоліки.

До числа перших можна, на наш погляд, віднести:

• спрямованість на вирішення корінних проблем регіонів, на структурну перебудову їхньої економіки, на приведення її у відповідність з новими ринковими реаліями, в т.ч. і через активізацію полюсів зростання (галузевих і територіальних), регіонів, центрів, галузей, які можуть бути "локомотивами", витягали економіку регіонів з кризи;
• широкий розворот робіт з підготовки регіональних ФЦП. Хоча є підстави вважати його надмірно широким, особливо в зіставленні з обмеженими можливостями реалізації такої кількості програм, однак він цілком зрозумілий великою кількістю проблемних регіонів і виправданий тим, що дозволив охопити більшу частину регіонів програмними розробками. Це дає можливість керівництву регіонів, зайнятому рішенням щоденних завдань, бачити і стратегічні цілі, визначити, по крайней мере, для себе послідовну програму власних дій по оздоровленню регіональних фінансів, рішенням корінних економічних і соціальних проблем регіону у взаємодії з усіма господарюючими суб'єктами;
• наявність нормативної та законодавчої бази (хоча в цій базі і є істотні недоліки, зазначені вище), що забезпечує налагоджений механізм підготовки та прийняття ФЦП і порядок подальшої роботи з програмами.

• явно недостатнє фінансування з федерального бюджету, регіональних бюджетів и- що особливо существенно- з позабюджетних джерел, оскільки в самих програмах закладені розрахунки на те, що саме ці джерела повинні бути основними. Слабке фінансування з федерального бюджету має негативні наслідки, далеко перевершує його кількісну частку в структурі джерел фінансування, так як в більшості випадків саме федеральні кошти повинні відігравати провідну роль, залучаючи інші джерела фінансування і активізуючи всю інвестиційну діяльність в регіоні. У 1997р фінансування всіх федеральних цільових програм склало менше 40% від наміченого в федеральному бюджеті, при цьому державні інвестиції були профінансовані на 23% (в 1996 р.- на 44%) науково-дослідні та дослідно конструкторські роботи - майже повністю, інші потреби - на 40%;
• недостатньо реалізовувалася функція регіональних ФЦП бути організатором "збирання", "заробляння" грошей, а не формою їх роздачі, особливо з федерального бюджету. У ряді регіонів зберігся утриманський погляд на ФЦП просто як на джерело отримання додаткових фінансових коштів з центру (в цьому сенсі показовими є вступники іноді з регіонів пропозиції виділяти федеральні кошти на галузеві ФЦП НЕ держзамовникам цих програм, а регіонам- тобто абсолютно не береться до уваги , що кошти на ці ФЦ П- цільові, що за їх рахунок повинні бути вирішені конкретні проблеми федерального значення з модернізації галузевих комплексів);
• недостатньо дотримується необхідна послідовність реалізації програмних заходів, визначення розмірів державної підтримки на ці заходи щороку починається заново, з формуванням чергового федерального бюджету. При цьому, природно, важко витримати підхід до програми як до цілісної, взаємопов'язаної системі заходів. Правда, для фінансування вибираються заходи з програм, які є результатом системної опрацювання всього кола регіональних проблем, але від цього вони не перестають бути лише окремими елементами програми, а їх взаємозв'язок і необхідна послідовність здійснення не завжди адекватно враховуються;
• не забезпечується необхідна ступінь координації всіх здійснюваних на території одного регіону ФЦП, так як в ряді галузевих програм завдання і засоби на їх здійснення не розподілені по регіонах, а взаємодія державних замовників цих програм з регіональними адміністраціями налагоджено не у всіх регіонах;
• не враховується в належній мірі необхідність надання певного пріоритету об'єктам, включеним до затверджених ФЦП, при конкретному "наповненні" іноземних кредитних ліній, наданих за міждержавними угодами та за угодами з міжнародними організаціями;

Незважаючи на ці недоліки, федеральні цільові програми користуються великою популярністю в регіонах, про що свідчить безперервний потік звернень з регіонів до Уряду з проханнями прийняти рішення про розробку федеральних програм для цих регіонів. І справа тут не тільки в сподіваннях на додаткову підтримку держави, хоча, звичайно, і це має місце. Набагато важливішим є те, що все більше число регіональних керівників добре зрозуміли, що попри всі проблеми в практиці застосування програмно-цільового методу, федеральні програми регіонів дають можливість при вмілому використанні залучити вітчизняних і іноземних інвесторів до вирішення корінних проблем економіки регіону, користуючись наявністю затвердженої урядом програми як "прапором", що підтверджує серйозність намірів федеральних і регіональних органів влади. І, крім того, про що вже говорилося вище, навіть процес підготовки Програми, ще до її затвердження, дає керівництву регіону можливість системного погляду на проблеми регіону і побудувати власну програму дій не на місяць і не на рік з неминуче обмеженими цілями, а на набагато більш значний період і відповідно поставити більш радикальні мети, досягнення яких забезпечило б і докорінне поліпшення ситуації в регіональній економіці та соціальній сфері.

Кількісна оцінка ефективності реалізації ФЦП регіонів дуже ускладнена зараз тим, що незважаючи на велику їх кількість і накопичений різноманітний досвід, процес їх реалізації, по суті, знаходиться на початковому етапі (досить сказати, що, наприклад, навіть прийнята однією з перших Курильська програма здійснена поки лише на 22%). Проте практично по кожній програмі (крім, природно, тільки що прийнятих) є деякі реальні результати у вигляді здійснених програмних заходів.

Про характер здійснюваних програмних заходів та джерела їх фінансування можна судити на прикладі Федеральної Програми економічного і соціального розвитку Республіки Мордовія на 1996-2000 роки.

Зазначена програма затверджена Урядом Російської Федерації в грудні 1995р.

Основний зміст програмних заходів складають 60 проектів, що охоплюють найважливіші напрямки економіки і соціальної сфери республіки (43 проекту відноситься до виробничої сфери, 15 до соціальної, 2 мають екологічний характер). У 1996р. - першому році реалізації Програми - здійснювалися виробничі проекти в галузі електроенергетики, машинобудування, мікроелектроніки, медичної промисловості, транспорту і зв'язку, (побудовано 100 км автодоріг, або вдвічі більше, ніж в 1995р.), Будівництво закладів охорони здоров'я та освіти, житлове будівництво. На ці цілі було направлено 510 млрд. Руб. (В діючих цінах, в т.ч. 489 млрд. Руб. Інвестицій, 15,5 млрд. Руб. -З Атрато на науково-дослідні і дослідно-конструкторські роботи, 6 млрд. Руб., Інші витрати. При цьому із загальної суми вкладених коштів 75 млрд. руб. були отримані з федерального бюджету.

У 1997р. загальний обсяг фінансування федеральної цільової програми по Мордовії склав 684,2 млрд. руб. (В діючих цінах), в т.ч. 117 млрд. Руб. з федерального бюджету (33 млрд. руб. - капітальні вкладення за статтею фінансування федеративних програм ", 84 млрд. руб. - інші поточні видатки за статтею" цільова підтримка регіонів "), 53,8 млрд. руб. - з бюджету Республіки Мордовія, 153,3 млрд. Руб. - власні кошти підприємств, 263,4 млрд. Руб. - кошти з Дорожнього фонду (на будівництво автомобільних доріг), 96,6 млрд. Руб. - з інших джерел. Із загальної суми коштів, направлено на капітальні вкладення 625,6 млрд. Руб., На наукові та дослідно-конструкторські роботи - 12,3 млрд. Руб., На інші цілі - 46,3 млрд. Руб.

За рахунок зазначених коштів велися роботи по реалізації започаткованих в 1996 р виробничих і соціальних проектів, а також за проектами, що стосуються світлотехнічної галузі, харчової промисловості та виробництва будівельних матеріалів, створення нової техніки. Ряд інвестиційних проектів програми (в основному в галузі машинобудування) включений в іноземні кредитні лінії (Італія, Швейцарія). Уряд Республіки Мордовія провело також велику роботу по залученню додаткових позабюджетних коштів, укладені інвестиційні угоди з низкою російських банків, з Урядом р Москви. Уже початок реалізації програмних заходів дозволило призупинити спад виробництва. По підприємствах, що ввійшли в число об'єктів Програми, обсяг випуску продукції збільшився за 1997 р на 13%, а обсяг промислового виробництва в цілому по Республіці Мордовія - на 7%.

Проблеми подальшого розвитку програмно-цільового підходу

до вирішення проблем розвитку регіонів

На майбутній період основні зусилля належить спрямувати не стільки на розробку нових програм розвитку регіонів, скільки на реалізацію вже розроблених і прийнятих. У зв'язку з цим найбільше значення набуває вирішення практичних проблем здійснення регіональних програм, пов'язаних з необхідністю подолання виявилися недоліків і використання накопиченого позитивного досвіду.

Великі труднощі для вирішення представляє проблема пошуку конкретних джерел фінансування, так як федеральний бюджет може і повинен забезпечувати тільки частину потреби в фінансових ресурсах, необхідних для реалізації програм.

Погіршення соціально-економічної ситуації в країні в 1998 р і особливо фінансова криза, що вибухнула 17 серпня, ще більше загострили становище. Бюджетне фінансування програм, замовником яких є Міністерство економіки Росії, скоротилося в 2,4 рази в порівнянні з 1997р. У першому півріччі 1998 р. 13 програм соціально-економічного розвитку регіонів з федерального бюджету практично не фінансувалися.

Разом з тим вироблені і практично реалізовані зараз Урядом Російської Федерації заходи щодо стабілізації соціально-економічного становища в країні дозволяють розраховувати на те, що вони сприятливо позначаться і на реалізації федеральних цільових програм. Ці заходи стосуються оздоровлення фінансів підприємств, зниження податкового навантаження на виробників, а також цільового фінансування підприємств ряду галузей реального сектора в розрахунку на значний і швидкий ефект. Все це дозволить змінити господарську кон'юнктуру в країні за рахунок збільшення оборотного капіталу на підприємствах, що, в свою чергу, створить реальні передумови для розширення інвестиційної діяльності.

У федеральному бюджеті передбачається чітко відокремити поточні витрати від інвестиційних. Всі інвестиційні ресурси будуть включені до Бюджету розвитку. Через цей бюджет може бути реалізовано згадане вище цільове фінансування "точок зростання" (підприємств, галузей). Для залучення Бюджету розвитку необхідно закінчити формування законодавчо-нормативної бази (є Закон про Бюджет розвитку, є постанова Уряду, що визначає основні критерії відбору підприємств, що претендують на державну підтримку, правила надання державних гарантій, а також реалізації конверсійних і лізингових проектів, залишилося затвердити положення про порядку фінансування капітального будівництва і порядок формування і витрачання коштів Бюджету розвитку). Мається на увазі створити також Російський банк розвитку, який буде здійснювати остаточний вибір об'єктів інвестування се дств в с Відповідність до пріоритетів державної промислової політики.

Мінекономіки Росії вважає за необхідне зберегти в федеральному бюджеті державну підтримку федеральних цільових програм економічного і соціального розвитку регіонів, незважаючи на обмежені можливості федерального бюджету, що пов'язано з їх націленістю на вирішення стратегічних завдань реформування регіональної економіки (про що йшлося вище).

Навіть невеликі розміри федеральної підтримки дозволяють залучити додаткові кошти вітчизняних та зарубіжних інвесторів і створюють стимул для регіональної влади займатися стратегічним плануванням соціально-економічного розвитку своїх регіонів

У липні 1998 р Уряд Росії схвалив Концепцію реформування міжбюджетних відносин в Російській Федерації. У ній визначені заходи, які повинні бути здійснені в 1999-2001 роках: поряд з подальшим функціонуванням Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації, призначеного для вирівнювання їх бюджетної забезпеченості, передбачається інвестиційна підтримка регіонів, яка буде здійснюватися за двома напрямками: соціальним (в рамках фонду регіонального розвитку, в основному на безповоротній основі) і виробничому (в рамках Бюджету розвитку Російської Федерації в основному на поворотній основі).

При визначенні форм і обсягів державної підтримки реалізації федеральних програм необхідний строгий відбір пріоритетних інвестиційних проектів. З числа виробничих об'єктів, висунутих на державну підтримку, перевага повинна надаватися тим з них, які здатні забезпечити найбільшу економічну і насамперед бюджетну ефективність, в найбільшій мірі сприяти вирішенню ключових для того чи іншого регіону проблем і тим самим істотно вплинути на всю соціально-економічну ситуацію в регіоні. Пріоритетної державної підтримки заслуговують ті проекти, де вона може дати найбільший мультиплікуючий імпульс залученню коштів приватних інвесторів, великого корпоративного капіталу, іноземних інвестицій.

При використанні Бюджету розвитку і взагалі в реалізації інвестиційної політики потрібно посилити регіональний аспект враховувати значимість відібраного для державної підтримки інвестиційного проекту для вирішення не тільки галузевих, а й регіональних проблем (допомоги слабким регіонам, стимулювання "точок" і "локомотивів зростання").

У зв'язку із зростанням вимог до інвестиційних проектів, що претендують на ту чи іншу форму державної підтримки, необхідною умовою реалізації федеральних цільових програм є посилення роботи державних замовників програм, адміністрацій регіонів і зацікавлених суб'єктів господарювання щодо підвищення обгрунтованості інвестиційних проектів, доведення рівня проектної документації до міжнародних вимог .

Разом з тим найважливішою залишається завдання пошуку позабюджетних джерел фінансування за кожною програмою.

Оптимальним вирішенням проблем фінансування програм буде досягнення такого становища, при якому саме здійснення заходів програми (після певного початкового періоду, коли потрібне залучення інвестицій з центру і інших зовнішніх джерел) сприяє утворенню джерел накопичення інвестиційних ресурсів для подальшого розвитку програми. Накопичуючи інвестиційні ресурси в процесі реалізації швидко окупаються програмних заходів, необхідно направляти їх на об'єкти більш довготривалого, стратегічного характеру, що дозволяють добитися істотного перелому ситуації в регіоні.

Для успіху програм важливо вирішення проблеми постійної взаємної координації регіональних програм з галузевими програмами, здійснюваними на території.

Значного вдосконалення на основі накопичується досвіду вимагає практика управління реалізацією програм (організація управління, пошук та освоєння нових форм залучення, акумуляції та використання позабюджетних се дств до р еалізаціі програм, взаємодія з регіональними та місцевими властями, діяльність державних замовників і т.д.).

Регіональні програми не повинні зводитися тільки до набору інвестиційних проектів, на здійснення яких запитуються кошти з федерального бюджету. Все актуальнішими стають, по-перше, проблеми визначення інших форм і конкретних заходів федеральної економічної політики по відношенню до регіону, в якому здійснюються федеральні регіональні програми (наприклад. З держіваніе зростання або зниження енергетичних і транспортних тарифів для Далекого Сходу і т.п. ), і, по-друге, проблема оптимального поєднання методів державного і ринкового регулювання.

Реалізація цільових програм в істотному ступені залежить від обґрунтованості та ефективності оперативних рішень, прийнятих на підставі аналізу ходу виконання програмних заходів.

У зв'язку з цим необхідно вдосконалити систему контролю за реалізацією федеральних цільових галузевих програм в регіональному розрізі і програм розвитку регіонів. В цьому напрямку проводиться зараз робота в Мінекономіки Росії, організовується моніторинг реалізації федеральних цільових програм на основі державної статистичної звітності та матеріалів, що надаються держзамовниками програм.

При цьому збирається і аналізується інформація про хід реалізації як федеральних програм розвитку регіонів, так і федеральних програм розвитку галузей в регіональному розрізі. Ця інформація використовується при складанні прогнозів соціально-економічного розвитку країни, проектів федерального бюджету на черговий рік, при прийнятті рішень про державну підтримку того чи іншого регіону, при обліку надходження фінансових коштів в регіони по різних каналах, що важливо для складання зведених балансів фінансових ресурсів регіонів і впорядкування всієї системи державної підтримки регіонів.

Моніторинг реалізації затверджених Урядом Російської Федерації федеральних цільових програм повинен показати ступінь впливу даних програм на зміну соціально-економічної ситуації в конкретних регіонах, ефективність прийнятих програмних заходів, адекватність методів і форм реалізації заходів соціально-економічним, природним і іншим особливостям регіонів.

  висновки

1. Розробка і здійснення федеральних цільових програм розвитку регіонів займають одне з найважливіших місць в досягненні цілей державної регіональної політики, в число яких входить і скорочення надмірно глибоких відмінностей в рівні соціально-економічного розвитку регіонів.

Програми, на відміну від інших інструментів регіональної політики (трансферти, дотації, субвенції, державна підтримка завезення вантажів в райони Крайньої Півночі і т.д.), в силу свого переважно інвестиційного характеру націлені на рішення не стільки поточних, стільки стратегічних завдань реформування регіональної економіки , її структурної перебудови на основі інвестиційних процесів. За своїм задумом, вони спрямовані на радикальне рішення  регіональних проблем, в т.ч. проблем міжрегіональної асиметрії, маючи на меті не тільки подолання її наслідків, А й протидія ряду факторів, її породжують.

Радикальне вирішення проблем міжрегіональної асиметрії можливо лише при збільшенні економічного і відповідно фінансового та податкового потенціалу регіонів та країни в цілому. Саме на це націлені федеральні цільові програми розвитку регіонів.

2. Розробка, затвердження та реалізація федеральних цільових програм з розвитку регіонів, здійснюються відповідно до досить налагодженою системою законодавчих та інших нормативних документів.

3. До теперішнього часу розроблено та затверджено Урядом Російської Федерації 28 федеральних цільових програм економічного і соціального розвитку регіонів.

Крім того, підготовлені і знаходяться на різних стадіях розгляду і узгодження (в міністерствах, відомствах, в Уряді) ще 9 регіональних програм федерального рівня, а 5 програм розробляються.

Затвердженими програмами соціально-економічного розвитку регіонів охоплені території 33 суб'єктів Федерації, а з урахуванням підготовлених, але не затверджених програм-52 суб'єктів (якщо врахувати і знаходяться в розробці програм, то будуть охоплені 58 суб'єктів Федерації).

У число регіонів, до яких вирішено застосувати програмний метод регулювання їх соціально-економічного розвитку, увійшли: регіони з особливими умовами господарювання (Крайню Північ і Далекий Схід); регіони, що мають недостатньо розвинутий економічний потенціал і найбільш схильні до депресивних процесів (Бурятія, Адигея, Читинська область, Єврейська автономна автономний округ; регіони, особливо потребують структурну перебудову економіки (Удмуртія, Курганська область, Чувашія, Мордовія і ін.); прикордонні регіони з новими для них проблемами (Псковська, Калінінградська, частково Ленінградська області); регіони з комплексом економічних і соціальних проблем (Північний Кавказ); регіони нового промислового освоєння (Нижня Пр іангарье в Красноярському краї).

Зіставлення переліку програм з даними про порівняльному рівні розвитку регіонів свідчить про загальну націленість сукупності програм на вирішення проблем міжрегіональної асиметрії.

4. У законі про федеральний бюджет на 1998 рік передбачено державне участь у фінансуванні 139 федеральних програм і підпрограм із загальним обсягом фінансування 36,9 млрд. Руб., В тому числі з державними інвестиціями 8 млрд. Руб. До цього числа входять 23 регіональні програми із загальним обсягом федерального фінансування 1,9 млрд. Руб., В т.ч. 0,6 млрд. Руб. інвестицій.

5. До переваг склалася в Росії практики розробки та реалізації ФЦП економічного і соціального розвитку регіонів можна віднести:

• спрямованість на вирішення корінних проблем регіонів, на структурну перебудову їхньої економіки, на приведення її у відповідність з новими ринковими реаліями;
• націленість всієї сукупності регіональних ФЦП на регіони з найбільш гострими економічними, соціальними і екологічними проблемами і тим самим на рішення проблем асиметрії в територіальній структурі економіки країни;
• підготовка регіональних ФЦП дає можливість керівництву регіонів, зайнятому рішенням щоденних завдань, бачити і стратегічні цілі, визначити, по крайней мере, для себе послідовну програму власних дій по оздоровленню регіональних фінансів, рішенням корінних економічних і соціальних проблем регіону у взаємодії з усіма господарюючими суб'єктами;
• наявність нормативної та законодавчої бази, що визначає налагодженість "технології" підготовки і реалізації ФЦП (хоча в цій базі є істотні прогалини, що стосуються якраз регіональних ФЦП).

Серед недоліків роботи з регіональними ФЦП найбільш істотні наступні:

• явно недостатнє фінансування з федерального бюджету (це пов'язано і з надмірно великим числом ФЦП в порівнянні з можливостями федерального бюджету), а також з регіональних бюджетів і-що особливо существенно- з позабюджетних джерел (в самих програмах закладені розрахунки на те, що саме позабюджетні джерела повинні бути основними);
• недостатньо реалізується функція регіональних ФЦП бути організатором "збирання", "заробляння" грошей, а не формою їх роздачі, особливо з федерального бюджету. У ряді регіонів не подолана утриманський погляд на ФЦП просто як на джерело отримання додаткових фінансових коштів з центру;
• недостатньо дотримується необхідна послідовність реалізації програмних заходів, визначення розмірів державної підтримки на ці заходи щороку починається заново, з формуванням чергового федерального бюджету;
• не забезпечується необхідна ступінь координації всіх здійснюваних на території одного регіону ФЦП (галузевих, функціональних, регіональних);
• не враховується в належній мірі необхідність надання пріоритету об'єктам ФЦП при конкретному "наповненні" іноземних кредитних ліній, наданих за міждержавними угодами та за угодами з міжнародними організаціями;
• в практиці розробки та реалізації ФЦП недостатньо використовуються можливості, укладені в органічному поєднанні ринкових механізмів і методів державного регулювання.

Незважаючи на ці недоліки, федеральні цільові програми користуються великою популярністю в регіонах. Все більше число регіональних керівників добре розуміє, що попри всі проблеми в практиці застосування програмно-цільового методу, федеральні програми регіонів дають можливість при вмілому використанні залучити вітчизняних і іноземних інвесторів до вирішення корінних проблем економіки регіону, користуючись наявністю затвердженої Урядом програми як певною гарантією, що підтверджує серйозність намірів федеральних і регіональних органів влади. Крім того, сам процес підготовки Програми, навіть до її затвердження, дає керівництву регіону можливість системно розглянути проблеми регіону і побудувати власну програму дій.

Кількісна оцінка ефективності реалізації ФЦП регіонів дуже ускладнена зараз тим, що незважаючи на велику їх кількість і накопичений різноманітний досвід, процес їх реалізації, по суті, знаходиться на початковому етапі (навіть прийнята однією з перших Курильська програма здійснена поки лише на 22%). Проте практично по кожній є певні реальні результати у вигляді здійснених програмних заходів.

6. На майбутній період основні зусилля належить спрямувати не стільки на розробку нових програм розвитку регіонів, скільки на реалізацію вже розроблених і прийнятих. У зв'язку з цим найбільше значення набуває вирішення практичних проблем їх здійснення, пов'язаних з необхідністю подолання виявилися недоліків і використання накопиченого позитивного досвіду.

  Перелік затверджених федеральних цільових програм розвитку регіонів

"Соціально-економічний розвиток Курильських островів Сахалінської області на 1993-1995 рр. і до 2005 р ", постанови Кабінету Міністрів України від 17.12.93 р № 1297 і від 30.06.98 р № 668

Державні замовники: Адміністрація Сахалінської області, Госкомсевер Росії

"Соціально-економічний розвиток Республіки Саха (Якутія) на 1995-2005 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 07.02.95 р № 115.

Державний замовник: Уряд Республіки Саха (Якутія)

"Економічний і соціальний розвиток Республіки Мордовія на 1996-2000 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 26.12.95 р № 1257.

"Економічний і соціальний розвиток Псковської області на 1996-1998 рр. і до 2000 р ", постанови Кабінету Міністрів України від 16.02.96 р № 149 та від 28.05.98 р № 522.

"Відновлення історичної частини р.У ладікавказа як історико-архітектурного пам'ятника на Північному Кавказі і поліпшення його екологічного стану до 2000 р", постанова Уряду Російської Федерації від 28.02.96 р № 185.

Державний замовник: Мінземстрой Росії

"Соціально-економічний розвиток Республіки Північна Осетія-Аланія до 2000 року", постанова Уряду Російської Федерації від 12.03.96 р № 269.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Мінземстрой Росії, Мінпаливенерго Росії, ГКФТ Росії

"Соціально-економічний розвиток та національно-культурне відродження балкарського народу в 1996-2000 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 03.04.96 р № 374.

"Соціально-економічний розвиток Республіки Бурятія на 1996-2005 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 15.04.96 р № 442.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Мінтранс Росії

"Економічний і соціальний розвиток Далекого Сходу і Забайкалля на 1996-2005 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 15.04.96 р № 480.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінпраці Росії, МЗЕЗ Росії, Мінтранс Росії, Мінсільгосппрод Росії, МПС Росії, Госкомсевер Росії

"Збереження і розвиток історичного центру г.С АНКТ-Петербурга на 1996-2010 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 16.05.96 р № 585.

Державний замовник: Мінземстрой Росії

"Комплексне соціально-економічний розвиток Краснодарського краю"(1996-2000 рр.), Постанова Уряду Російської Федерації від 13.06.96 р № 702

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Мінземстрой Росії, Мінпаливенерго Росії, Мінтранс Росії, ГКФТ Росії

"Розвиток малих і середніх міст РФ в умовах економічної реформи", постанова Уряду Російської Федерації від 28.06.96 р № 762.

Державний замовник: Мінземстрой Росії

"Соціально-економічний розвиток Астраханської області на 1997-2000 рр.", Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.97 р № 47 і від 2.02.98. г № 105

"Освоєння Нижнього Приангарья" (1997-2005 рр.), Постанова Уряду Російської Федерації від 22.02.97 р № 203.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, МПР Росії, Мінпаливенерго Росії, Мінтранс Росії, Госкомекологіі Росії, Держкомзв'язку Росії

"Соціально-економічний розвиток Республіки Калмикія і національно-культурне відродження калмицького народу" (1997-2002 рр.), Постанова Уряду Російської Федерації від 14.03.97 р № 303.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Миннац Росії, Мінсільгосппрод Росії, Мінземстрой Росії, МПР Росії

"Соціально-економічний розвиток міста-курорту Сочі на період до 2000 р", постанова Уряду Російської Федерації від 30.04.97 р № 511.

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Розвиток економіки та бюджетного потенціалу Чуваської Республіки на 1997-2000 рр.", Постанова Уряду Російської Федерації від 25.06.97 р № 750.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Мінземстрой Росії, Федеральна дорожня служба

"Соціально-економічний розвиток Брянської області (1998-2000 рр.)", Постанова Уряду Російської Федерації від 1.07.97 р № 785.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, МНС Росії, Мінсільгосппрод Росії, Мінтранс Росії, МПС Росії, ФАС Росії, Мінземстрой Росії, Мінпаливенерго Росії

"Соціально-економічний розвиток Удмуртської Республіки (1997-2000 рр.)", Постанова Уряду Російської Федерації від 03.07.97 р № 820.

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Минатом Росії, Держкомзв'язку Росії, Мінпаливенерго Росії, Міноборони Росії, Мінземстрой Росії, МПР Росії, Мінсільгосппрод Росії, Миннац Росії, Мінпраці Росії, Міносвіти Росії, Мінкультури Росії, Госкоммолодежи Росії, Держкомзем Росії, ГКРП Росії, Госкомекологія і метеорологія Росії, Рослесхоз

"Розвиток соціально-економічної та культурної бази відродження російських німців" (1997-2006 рр.), Постанова Уряду Російської Федерації від 8.07.97 р № 854.

Державний замовник: Миннац Росії

"Розвиток особливої ​​економічної зони в Калінінградській області", постанова Уряду Російської Федерації від 29.09.97 р № тисяча двісті п'ятьдесят дев'ять

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Соціально-економічний розвиток Республіки Адигея (1997-2000 рр.)", Постанова Уряду Російської Федерації від 25.12.97 р № 1615

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Соціально-економічний розвиток Ростовської області на період до 2001 року", постанова Уряду Російської Федерації від 8.01.98 р № 21

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Економічний і соціальний розвиток Тверській області на 1998-2005 роки", постанова Уряду Російської Федерації від 08.01.98 р № 22

Державні замовники: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Минатом Росії, Мінпраці Росії, ГКФТ Росії

"Соціально-економічний розвиток Ставропольського краю на період до 2001 року", постанова Уряду Російської Федерації від 15.06.98 р № 594

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Економічний і соціальний розвиток Курганської області на 1998-2005 роки", постанова Уряду Російської Федерації від 7.07.98 р № 721

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Стабілізація соціально-економічного розвитку Республіки Дагестан на період до 2001 року", постанова Уряду Російської Федерації від 12.08.98 р № 931.

Державний замовник: Мінекономіки Росії

"Економічний і соціальний розвиток Челябінської області на 199-2005 роки", постанова Уряду Російської Федерації від 25 .11.98 р № 1381

Державний замовник: Мінекономіки Росії - координатор, Мінсільгосппрод Росії, Мінтранс Росії, Мінпраці Росії

Регіональні галузеві та комплексні програми

Ключові терміни і поняття

Комплексна цільова програма Галузева цільова програма Принципи розробки регіональних цільових програм Оцінка ефективності цільової програми Програмно-цільове бюджетне планування

Програмно-цільовий принцип планування в якості основних механізмів досягнення цілей соціально-економічного розвитку розглядає розробку і реалізацію цільових програм. За рівнем адміністративно-територіальної ієрархії цільові програми поділяються на програми РФ (федеральні), програми суб'єктів РФ (регіональні) і муніципальні програми.

Нормативною основою розробки цільових програм на федеральному рівні є норми Бюджетного кодексу РФ, "Порядок розробки і реалізації федеральних цільових програм і міждержавних цільових програм, в здійсненні яких бере участь Росія", затверджений постановою Уряду РФ від 26 червня 1995 № 594, та інші нормативні, правові та методичні документи, затверджені на федеральному рівні.

Розробка регіональних цільових програм здійснюється відповідно до законодавства РФ і регіональними нормативними і правовими актами.

Регіональна цільова програма  - це зав'язаний за ресурсами, виконавцями і термінами здійснення комплекс заходів, які забезпечують вирішення пріоритетних економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших проблем регіону, розвитку галузей і комплексів економіки, адміністративно-територіальних одиниць регіону, затверджений органами державної влади регіону.

Регіональні цільові програми поділяються за тривалості програмного періоду   (Терміну реалізації) на середньострокові (розраховані на термін реалізації від одного року до трьох років) і довгострокові (терміном від трьох до п'яти років); по функціональної організації програми -   на комплексні і галузеві цільові програми.

відмінними рисами комплексної цільової програми  є її спрямованість на досягнення цілей і вирішення пріоритетних проблем, які мають міжгалузевий характер, вимагають обґрунтування різних варіантів розвитку і мають високу ступінь впливу на соціально-економічний стан регіону; а також агрегованість основних цільових показників, що формуються з сукупності пов'язаних між собою міжгалузевих програмних показників.

На відміну від комплексних галузеві цільові програми  спрямовані на розвиток базових галузей економіки або на рішення проблем окремих сфер соціально-економічного  розвитку суб'єкта РФ.

Державні регіональні цільові програми частково або повністю реалізується за рахунок фінансових і (або) матеріальних ресурсів, що знаходяться у власності регіону.

основними принципами   розробки регіональних цільових програм є:

1) узгодженість цілей і завдань програми з прогнозами та програмами соціально-економічного розвитку регіону, документами стратегічного і територіального планування (Стратегією соціально-економічного розвитку та Схемою територіального планування регіону) і пріоритетними завданнями, встановленими нормативними актами органів виконавчої влади регіону;

2) обгрунтованість по ресурсам (в тому числі джерел фінансування), виконавцями і термінами здійснення комплексу заходів, що складають програму;

3) встановлення термінів досягнення намічених програмою результатів;

4) взаємопов'язаність заходів програми з заходами інших затверджених державних і регіональних цільових програм.

При розробці довгострокових програмних документів розвитку галузей економіки та соціальної сфери, схем територіального планування суб'єктів РФ, довгострокових цільових програм необхідна їх координація з урахуванням перспективних напрямів, визначених концепціями соціально-економічного розвитку регіонів.

Регіональні цільові програми повинні визначати цільові орієнтири для соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ і муніципальних утворень, вони покликані сформувати в регіонах сприятливе середовище для реалізації інвестиційних проектів і програм бізнесу.

Рішення про розробку цільової програми приймається органами виконавчої влади регіону відповідно до законодавства РФ і регіональними нормативними і правовими актами. Рішенням встановлюються терміни і джерела фінансування розробки регіональної цільової програми та визначається порядок її розробки та контролю використання виділених на розробку програми засобів.

Проект цільової програми повинен включати в себе: основні цілі і завдання, заходи програми, етапи та терміни їх виконання; відомості про державний замовника програми.

Пояснювальна записка до проекту регіональної цільової програми містить:

Аналіз існуючого стану розв'язуваної пріоритетною проблеми (або завдання);

Обгрунтування необхідності досягнення цілей і рішення задач, висунутих програмою, а також техніко-економічне обгрунтування програми;

Очікувані результати реалізації програми, виражені у відповідних показниках (цільових індикаторах);

Відомості про обсяги, джерела, формах і механізмах залучення фінансових (бюджетних і позабюджетних), трудових і матеріальних ресурсів, необхідних для реалізації програми;

Оцінку соціально-економічної ефективності цільової програми.

Цільова програма може включати в себе кілька підпрограм, спрямованих на вирішення конкретних завдань в рамках програми. Розподіл цільової програми на підпрограми здійснюється виходячи з масштабності і складності розв'язуваних проблем, а також необхідність раціональної організації їх вирішення.

В окремих випадках для досягнення цілей програми, внесення змін до нормативних правові акти  цільова програма може містити додаток до плану підготовки та прийняття необхідних нормативних правових актів.

Оцінка ефективності цільової програмиздійснюється по роках або етапах протягом всього терміну її реалізації, а при необхідності і після її завершення. Методика оцінки ефективності цільової програми розробляється державними замовниками (державними замовниками-координаторами) з урахуванням її специфіки та повинна служити додатком до тексту програми. При оцінці ефективності програми повинні враховуватися всі види витрат, як пов'язані з підготовчим етапом (НДДКР, організаційні витрати), так і прямі витрати на її реалізацію. Регіон отримує від реалізації програми економічний ефект (збільшення податкових надходжень до бюджету, зростання обсягу виробленої в регіоні продукції), соціальний ефект та інші "непрямі" ефекти.

З наміченим переходом на програмний бюджет роль регіональних (муніципальних) програм і вимоги до якості їх підготовки значно зростають. З 2014 року в суб'єктах РФ почнеться перехід на державні регіональні програми і програмно-цільове бюджетне планування   з доведенням видатків за програмами до 90% загальних витрат регіону.

Державні (муніципальні) програми повинні розроблятися відповідно до пріоритетів, визначених стратегією соціально-економічного розвитку суб'єкта РФ на довгостроковий період, стратегіями розвитку галузей і окремих сфер економіки суб'єкта РФ і стратегіями соціально-економічного розвитку макрорегіонів і окремих територій.

перелік державних програм  суб'єкта РФ, муніципальних програм, а також порядок їх розробки, строки реалізації та оцінки їх ефективності визначаються вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ і місцевою адміністрацією муніципального освіти в встановлюється ними порядку.